Resumen y resultado del caso

La Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró que el Estado de Guatemala había incumplido los artículos 13 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al considerar que su normativa sobre la asignación de frecuencias radioeléctricas discriminaba a los pueblos indígenas. Según la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) de Guatemala, las radiofrecuencias se asignan siempre al mejor postor en una subasta pública. Esto imposibilitaba a las comunidades indígenas estructuralmente empobrecidas operar sus propios medios de comunicación, lo que a su vez atenta contra la diversidad y el pluralismo en los medios. En este sentido, la Corte consideró que la persecución penal emprendida por el Estado de Guatemala contra miembros de dos comunidades indígenas que operaban emisoras de radio sin licencia, junto con otros procedimientos penales utilizados para socavar el funcionamiento de las emisoras, constituían medidas desproporcionadas que violaban el artículo 13.2 de la Convención Americana.

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Hechos

En 1996, el Estado de Guatemala aprobó la “Ley General de Telecomunicaciones” (LGT), que establece el “marco legal para desarrollar las actividades de radiodifusión en Guatemala, así como establece las formas de aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, y el procedimiento para la adjudicación de frecuencias de radio en el país” [párr. 45]. Según esta ley, las frecuencias radioeléctricas se asignarán siempre a la persona que ofrezca el mayor precio en una subasta pública.

El 17 de noviembre de 2011, la Asociación Sobrevivencia Cultural presentó una acción de inconstitucionalidad ante la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, contra las disposiciones de la LGT que regulaban la asignación de radiofrecuencias, alegando que bajo esta normativa los pueblos indígenas de Guatemala nunca tendrían “un acceso real al espectro radioeléctrico, por cuanto [las disposiciones de esta ley] no contemplarían la situación de pobreza en la que dichos pueblos se encuentran” [párr. 50]. La Corte de Constitucionalidad de Guatemala dictaminó que las disposiciones impugnadas eran constitucionales. No obstante, esta Corte “exhortó al Congreso de la República de Guatemala que emitiera la normativa correspondiente con el fin de regular el acceso de los pueblos indígenas a la obtención y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico” [párr. 50].

“Guatemala es un país en el que conviven una variedad de pueblos, entre ellos, el pueblo indígena Maya, el pueblo indígena Xinka y el pueblo indígena Garífuna. Según el censo poblacional del 2018, el 43,6% de la población de Guatemala se auto identifica como indígena. No obstante, conforme a las estimaciones realizadas por los propios pueblos Mayas, Garífuna y Xinka, los pueblos indígenas representarían un 65% de la población” [para. 35]. 

El 80% de la población indígena es considerada pobre y la tasa de pobreza extrema en este grupo es tres veces mayor en comparación con la población no indígena. “Los pueblos indígenas, además, poseen un alto índice de analfabetismo. Al respecto, el 50% de las niñas y niños indígenas no frecuenta la escuela (…) [y] la mayoría de la población indígena no tiene acceso a la salud primaria” [párr. 36].

En el país hay 424 emisoras de radio FM autorizadas y 90 emisoras de radio AM. Sólo una de ellas, Radio Qawinaqel, es una radio comunitaria indígena. “Por otra parte, existen diversas radios comunitarias operadas por pueblos indígenas que no cuentan con licencia del Estado para su funcionamiento, como las emisoras pertenecientes a las presuntas víctimas Maya Kaqchikel de Sumpango, Maya Achí de San Miguel Chicaj, Maya Mam de Cajolá y Maya Mam de Todos Santos Cuchumatán” [párr. 44]. Estas estaciones son financiadas por los miembros de los pueblos a los que sirven, a través de contribuciones o trabajo voluntario.

Entre noviembre de 2010 y mayo de 2021, “90 personas han sido condenadas por la comisión del delito ‘hurto’ en relación con la utilización del espectro radiofónico sin licencia” [párr. 57]. Durante este periodo, se realizaron 206 diligencias de búsqueda, inspección, registro y decomiso a “radios que operaban sin autorización, entre ellas algunas radios comunitarias indígenas” [párr. 57]. El 28 de junio de 2006, el Ministerio Público solicitó a un juez una orden de “allanamiento, inspección, registro y secuestro de evidencia contra la Radio Ixchel, operada por el pueblo indígena Maya Kaqchikel, de Sumpango” [párr. 58].

Después de obtener la orden judicial, el Ministerio Público decomisó, el 7 de julio de 2006, varios equipos utilizados para transmisión radial. Asimismo, se inició un proceso penal por el delito de hurto en contra de Anselmo Xunic Cabrera, miembro del pueblo Kaqchikel, entonces coordinador voluntario de la radioemisora. En agosto de 2007, “el juez de primera instancia determinó ‘la falta de mérito en contra del sindicado por no existir elementos racionales para ligarl[o] al proceso’” [párr. 59].

Radio Ixchel tuvo que suspender sus emisiones durante 7 meses debido a la incautación de sus equipos. “[L]os miembros de la comunidad tuvieron que recolectar fondos para comprar nuevo equipo y poder transmitir de nuevo. Por otra parte, integrantes de la comunidad se mostraron reacios a participar en la radio debido al miedo a ser detenidos” [párr. 60].

“[E]l 8 de mayo de 2012 la Policía Nacional y el Ministerio Público llevaron a cabo un allanamiento a la emisora de radio comunitaria Uqul Tinamit ‘La Voz del Pueblo’, operada por el pueblo indígena Maya Achí, en el municipio de San Miguel Chicaj, en Baja Verapaz” [párr. 61]. 

Durante el allanamiento se decomisaron equipos y se detuvo al Sr. Bryan Cristhofer Espinoza Ixpata. Él fue condenado el 15 de enero de 2013 por el delito de hurto por explotar ilegalmente una frecuencia de radio. El 20 de abril de 2016, la Policía Nacional incautó, nuevamente, diferentes equipos en la radio comunitaria Uqul Tinamit. A raíz de esto, la emisora dejó de operar.

El 3 de abril de 2020, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) presentó ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) el caso Pueblos Indígenas Maya Kaqchikel de Sumpango y otros vs. Guatemala. Según la Comisión, el Estado de Guatemala violó los artículos 13, 24 y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), al imposibilitar a cuatro comunidades indígenas (Maya Kaqchikel de Sumpango, Maya Achí de San Miguel Chicaj, Maya Mam de Cajolá, y Maya Mam de Todos Santos Cuchumatán) “de ejercer libremente su derecho a la libertad de expresión y sus derechos culturales a través de sus radios comunitarias. Ello, debido a la existencia de obstáculos legales para acceder a frecuencias radiales, así como de una alegada política de criminalización de la radiodifusión comunitaria operada sin autorización” [párr. 1].

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Análisis de la Decisión

La Corte Interamericana de Derechos Humanos examinó dos cuestiones relativas a la libertad de expresión. En primer lugar, la Corte analizó si el marco legal vigente para la asignación de frecuencias de radio en Guatemala discrimina a los pueblos indígenas Maya Kaqchikel de Sumpango, Maya Achí de San Miguel Chicaj, Maya Mam de Cajolá y Maya Mam de Todos Santos Cuchumatán, limitando su acceso a los medios de comunicación y violando su derecho a la libertad de expresión. En segundo lugar, la Corte debía decidir si las medidas penales impuestas a miembros de diferentes pueblos indígenas, y a sus estaciones de radio, por transmitir sin licencia, violaban la libertad de expresión de los pueblos indígenas a los que pertenecían.

La Comisión argumentó que la Ley General de Telecomunicaciones discriminaba a los pueblos indígenas al establecer “como único criterio de adjudicación de frecuencias la mayor oferta económica [e] [i]ndicó que dicho criterio es aplicado para asignar todas las frecuencias en Guatemala, sin tomar en cuenta que gran parte de los pueblos indígenas en el país se encuentran en una situación estructural de exclusión social, discriminación y pobreza” [párr. 64]. Para la CIDH, “el Estado tiene el deber de adoptar e implementar medidas afirmativas con el fin de revertir o cambiar la situación de desventaja en la que se encuentran los pueblos indígenas, para otorgarles igualdad de condiciones para acceder al espectro radioeléctrico” [párr. 65].

Asimismo, la Comisión también argumentó que la tipificación de conductas que penalizan violaciones a la regulación de la radiodifusión lesiona la libertad de expresión y vulnera el artículo 13.2 de la CADH, ya que las medidas no son proporcionadas ni necesarias “al impedir de forma absoluta que las comunidades pudieran ejercer su derecho a la libertad de expresión” [párr. 67].

Por su parte, el Estado de Guatemala argumentó que el criterio para la asignación de frecuencias radioeléctricas no restringe la libertad de expresión, ya que dicho criterio fue determinado previamente por una ley que es clara y precisa. Asimismo, el Estado argumentó que la ley garantiza previsibilidad y seguridad jurídica, ya que propicia “procedimientos transparentes y respetuosos del debido proceso” [párr. 72]. La LGT, según el Estado, también garantiza la rentabilidad y la independencia de los medios de comunicación.

Para el Estado, las medidas penales promulgadas contra quienes violaron la regulación de la radiodifusión tienen por objeto proteger el usufructo de quienes previamente adquirieron frecuencias radioeléctricas a través del debido proceso. El Estado mencionó que el Ministerio Público “no realiza distinción alguna en cuanto al criterio de grupo o sector social al que pertenecen las personas” [párr. 74].

La Corte Interamericana de Derechos Humanos inició sus consideraciones enunciando varios estándares regionales en materia de libertad de expresión, emitidos por la propia Corte IDH. Para la Corte, como se argumentó en los casos La Última Tentación de Cristo v. Chile y Urrutia Laubreaux v. Chile, “la expresión y la difusión de pensamientos e ideas son indisociables, y en consecuencia, una restricción de las posibilidades de divulgación representa directamente, y en la misma medida, un límite al derecho de expresarse libremente” [párr. 81].

La Corte IDH también afirmó, en línea con el precedente establecido en el caso Granier v. Venezuela, que la libertad de expresión puede verse afectada por la existencia de monopolios u oligopolios en los medios de comunicación. Así, es deber del Estado “evitar la concentración y promover el pluralismo de voces, opiniones y visiones” [párr. 86]. En esta lógica, “el Estado debe democratizar el acceso a los diferentes medios de comunicación, garantizar la diversidad y el pluralismo, y promover la existencia de servicios de comunicación tanto comerciales, como públicos y comunitarios” [párr. 86].

Bajo esta óptica, la Corte IDH concluyó que “los Estados están internacionalmente obligados a establecer leyes y políticas públicas que democraticen su acceso y garanticen el pluralismo de medios o informativo en las distintas aéreas comunicacionales, tales como, por ejemplo, la prensa, radio y televisión” [párr. 91]. Esta obligación, según la Corte, otorga necesariamente a los pueblos indígenas el derecho a ser incluidos en los diferentes medios de comunicación, considerando “la importancia de los medios de comunicación para los referidos pueblos” [párr. 92] y el hecho de que la mayoría de las/os habitantes de Guatemala se identifican como miembros de sus pueblos originarios. 

La Corte señaló que la radio comunitaria en Guatemala ha cumplido un papel esencial en “la conservación, la transmisión y el desarrollo continuos de las culturas y lenguas indígenas” [párr. 109]. Igualmente, la radio ha cumplido un importante deber en la difusión de información vital para los pueblos indígenas durante la pandemia del COVID-19. Para esta Corte, la libertad de expresión tiene también un valor instrumental para garantizar la participación en la vida cultural (tal y como establece el artículo 26 de la CADH) de los pueblos indígenas: el acceso a la radio comunitaria por parte de los pueblos indígenas es “indispensable para promover la identidad, el idioma, la cultura, la auto representación y los derechos colectivos y humanos de los pueblos indígenas” [párr. 128].

La Corte IDH también analizó las diferentes regulaciones en América Latina sobre el uso y asignación de frecuencias de radio. Países como “Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Paraguay, Perú y Uruguay han reconocido legalmente la existencia de medios comunitarios. En materia radiosonora, al menos seis países cuentan con reservas para medios comunitarios: Uruguay, con al menos un tercio, para AM, FM y televisión; México, con un 10% en bandas AM y FM; Chile, con un 5% en radio FM; y Bolivia, con 17% a medios comunitarios y 17% a pueblos indígenas, comunidades interculturales y afrobolivianas, tanto en radio (FM y AM) como en televisión analógica” [párr. 115].

Considerando este contexto, la Corte procedió a analizar si la LGT en efecto discriminaba a los pueblos indígenas, en lo relativo a su derecho al acceso a los medios de comunicación y su libertad de expresión. La Corte reiteró que el único criterio establecido en esta ley para la asignación de frecuencias radioeléctricas consistía en la mejor oferta económica. “La Corte encuentra que este criterio, pese a tener una apariencia neutral, termina por restringir extremadamente las posibilidades de acceso al espectro. Así, la LGT, en lugar de promover la pluralidad de voces a través de mecanismos que garanticen la diversidad en los medios de comunicación, acaba por crear, indirectamente, espacio para solo un tipo de radio – la radio comercial con ánimo de lucro” [párr. 142].

La Corte IDH señaló que existen pruebas contundentes de la existencia de un oligopolio en Guatemala en materia de propiedad de los medios de comunicación y que la mayoría de las comunidades indígenas del país “debido a su situación de pobreza, exclusión social y discriminación, no tienen condiciones económicas y técnicas que les permita competir en pie de igualdad con los aspirantes de emisoras de radio comerciales, a los cuales la LGT indirectamente favorece. De ese modo, Guatemala debió haber adoptado todas las medidas necesarias para revertir los varios factores de desventaja de los pueblos indígenas para posibilitarles de hecho el acceso al espectro radioeléctrico” [párr. 147].

Debido a que la mayoría de los pueblos indígenas del país viven en una condición estructural de pobreza que no les permite cubrir los gastos necesarios para adquirir una licencia de radiodifusión, la Corte consideró que la regulación vigente en materia de uso del espectro radioeléctrico “promueve, en la práctica, una discriminación indirecta y un impedimento de facto al ejercicio de la libertad de expresión de los pueblos indígenas al establecer la mayor oferta económica como único criterio de adjudicación de frecuencias radioeléctricas y al no adoptar medida alguna, como la reserva de bandas de frecuencia, para posibilitar que los pueblos indígenas puedan de hecho fundar y operar sus propios medios de comunicación” [párr. 149].

La Corte argumentó que los demandantes, específicamente, estaban excluidos de participar en la vida democrática y marginados de expresar sus opiniones, intereses y necesidades, porque el marco legal vigente en la LGT establecía una prohibición de facto para los pueblos indígenas en cuanto a la posibilidad de crear medios de comunicación. La Corte IDH determinó que la mencionada normativa sobre asignación de frecuencias radioeléctricas en Guatemala creaba una restricción anticonvencional que vulneraba los artículos 13 y 26 de la CADH.

En cuanto a las medidas y sanciones penales que se dictaron contra dos radios comunitarias, Radio Ixchel y la Radio “La Voz del Pueblo”, la Corte inició su análisis reiterando el precedente establecido en el caso Herrera Ulloa v. Costa Rica. En él, la Corte IDH sostuvo que toda las limitaciones a la libertad de expresión «deben ser necesarias en una sociedad democrática, proporcionales e idóneas para el logro de los objetivos que persiguen» [párr. 157]. La Corte también mencionó que las restricciones a la libertad de expresión tienen un carácter excepcional.

Teniendo esto en cuenta, la Corte aplicó el test tripartito en relación con las medidas penales dictadas por el Estado contra las emisoras de radio mencionadas y las personas que trabajan en ellas. De acuerdo con este test, cualquier limitación a la libertad de expresión, para ser considerada válida, debe “(i) estar previamente fijadas por ley, en sentido formal y material; (ii) responder a un objetivo permitido por la Convención Americana (‘el respeto a los derechos o a la reputación de los demás’ o ‘la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas’), y (iii) ser necesaria en una sociedad democrática (para lo cual deben cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad)” [párr. 160].

La Corte Interamericana de Derechos Humanos argumentó que la aplicación del delito de hurto contra quienes operan estaciones de radio sin licencia no cumplía con ninguno de los criterios anteriormente señalados. Para la Corte el delito de hurto sólo puede darse cuando hay apropiación, y no un mero uso, de un bien. Así, la Corte consideró que no se cumple el requisito de estricta legalidad ya que no existe una “tipificación clara y precisa de la conducta, es decir, de utilizar una frecuencia radioeléctrica sin licencia de las autoridades estatales” [párr. 165]. La Corte concluyó que el Estado aplicaba de manera análoga una regulación penal, lo que es contrario a la Convención Americana.

Similarmente, la Corte consideró que “la persecución penal de las personas que operan las radios comunitarias indígenas no responde a ninguna de las finalidades antes señaladas, sino que, por el contrario, los allanamientos de las radios en cuestión y los enjuiciamientos penales afectaron los derechos de los pueblos indígenas a la libertad de expresión y a participar en la vida cultural” [párr. 166]. 

Igualmente, al analizar la tercera condición del test, la Corte IDH concluyó que la criminalización de Radio Ixchel y Radio “La Voz del Pueblo”, y la incautación de equipos, estuvieron lejos de ser medidas idóneas o necesarias. «[E]l Estado pudo haber empleado medios menos lesivos que los previstos por el Derecho Penal, por ejemplo, procedimientos y sanciones administrativas, que asegurarían la misma finalidad, pero afectarían de forma menos gravosa a las comunidades indígenas» [párr. 169].

La Corte IDH también señaló que las acciones emprendidas por el Estado en contra de los pueblos Maya Kaqchikel y Achí, “derivaron de una situación de ilegalidad indirectamente generada por el propio Estado, (…) que también resultaron en un sacrificio absoluto del derecho a la libertad de expresión de dichos pueblos” [párr. 170]. Así, la Corte consideró que Guatemala violó el artículo 13.2 de la CADH al desplegar una persecución penal desproporcionada que afectó de manera excesiva la libertad de expresión de los pueblos mencionados.

En concepto de reparaciones, la Corte ordenó al Estado de Guatemala que, en un plazo inferior a un año, permita a las cuatro comunidades indígenas que actuaron como demandantes en este caso, operar libremente sus radios comunitarias, sin ningún tipo de injerencia o persecución penal.

Asimismo, le ordenó al Estado que, en un plazo razonable, revise sus políticas y regulaciones nacionales a fin de “(i) reconocer a las radios comunitarias como medios diferenciados de comunicación, particularmente las radios comunitarias indígenas; (ii) reglamentar su operación, estableciendo un procedimiento sencillo para la obtención de licencias, y (iii) reservar a las radios comunitarias indígenas una parte adecuada y suficiente del espectro radioeléctrico” [párr. 196].

La Corte IDH ordenó al Estado abstenerse de inmediato de realizar cualquier persecución penal por “el delito de hurto a los individuos que operan emisoras de radio comunitarias indígenas, y las medidas consecuentes de allanar dichas radios y aprehender sus equipos de trasmisión, al menos hasta que haya efectivamente asegurado mecanismos legales para el acceso de las comunidades indígenas de Guatemala al espectro radioeléctrico y asignado las frecuencias correspondientes” [párr. 202].

También se ordenó al Estado que “elimine las condenas dictadas contra las personas miembros de comunidades indígenas, y cualquiera de sus consecuencias, relacionadas con el uso del espectro radioeléctrico” [párr. 203].

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