Resumen y resultado del caso

El 17 de junio de 2020, la Corte Constitucional de Colombia se pronunció sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 516 emitido por el Presidente, el cual fue promulgado en virtud de las facultades derivadas de la anterior declaración de estado de emergencia en el marco de la pandemia del COVID. El artículo 1, que preveía la reducción de la cuota de pantalla nacional durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, fue declarado inconstitucional. La cuota de pantalla nacional es un instrumento que obliga a los operadores de televisión abierta en los canales nacionales, regionales y locales a incluir producciones nacionales en su programación en horarios determinados y con porcentajes fijos. La Corte concluyó que la reducción de la cuota de pantalla nacional afectaba de manera desproporcionada el derecho a la cultura dado que el servicio público esencial de la televisión contribuye al desarrollo de este derecho.

---

Hechos

El 17 de marzo de 2020, el Presidente de Colombia, en el contexto de la pandemia del COVID-19, promulgó el Decreto 417 «Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. El Decreto faculta a la presidencia para dictar decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 215 de la Constitución. Con base en la declaración del estado de emergencia, el mandatario dictó el Decreto Legislativo 516 de 2020, “por el cual se adoptan medidas para la prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, que fue remitido a la Corte Constitucional para su control. En términos generales, la cuota de pantalla nacional es un instrumento que obliga a los operadores de televisión abierta en canales nacionales, regionales y locales a incluir producciones nacionales en su programación en horarios determinados y con porcentajes fijos.

La medida adoptada redujo drásticamente la cuota de pantalla nacional dado que los porcentajes originalmente establecidos en setenta o cincuenta por ciento (70% o 50%), según el horario de emisión, se redujeron a veinte (20%), es decir, un reducción de entre treinta y cincuenta por ciento (30% a 50%).

Mediante Resolución de 22 de abril de 2020, la Corte solicitó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), al Ministerio de Cultura, a la Dirección Nacional de Derecho de Autor y a las diferentes sociedades representantes de actores, escritores y otros trabajadores audiovisuales, que respondieran algunas preguntas para obtener un amplio panorama de lo decidido por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo 516 de 2020.

El MinTIC manifestó que el Decreto encontraba su justificación en el hecho de que la realización nacional de productos como documentales, series, telenovelas y programas en vivo, requería más de 50 personas, lo cual era imposible dadas las condiciones sanitarias de la pandemia. Además, el reglamento tenía como objetivo evitar una mayor presión económica sobre estos operadores, lo cual en última instancia afectaría a la generación de empleo en el sector de la televisión abierta y también en el mercado de productores y artistas.

Los colectivos representantes de los trabajadores culturales explicaron que la difusión y producción de programas nacionales son cosas distintas, ya que la cuota de pantalla garantiza el pluralismo, la competencia, el derecho a la cultura, la libertad de expresión artística y cultural, el derecho al trabajo, entre otros. Los gremios señalaron que la medida adoptada afectaba de manera desproporcionada el proceso de emisión de programas de televisión y los procesos de producción de nuevos contenidos. Para los colectivos, la medida afectaba de manera injusta y desproporcionada al mercado de artistas creativos, actores, productores audiovisuales, trabajadores culturales, algunos de ellos titulares de derechos de remuneración por derechos de autor.

El Ministerio Público solicitó que se declarara la inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto 516 de 2020 y la constitucionalidad de los artículos 2 y 3. Para el Ministerio, no se cumplieron los requisitos de finalidad, motivación suficiente, necesidad e incompatibilidad.

La Constitución de Colombia establece el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos emitidos en el marco de los estados de excepción, según lo previsto en los artículos 212 a 215 de la Constitución.

---

Análisis de la Decisión

El problema jurídico principal ante la Corte Constitucional de Colombia consistió en determinar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 516 de 2020, en particular el artículo 1, que preveía la reducción de la cuota de pantalla nacional durante el estado de emergencia económica, social y ecológica.

En términos generales, la cuota de pantalla nacional es un instrumento que obliga a los operadores de televisión abierta en canales nacionales, regionales y locales a incluir producciones nacionales en su programación en horarios determinados y con porcentajes fijos.

En primer lugar, la Corte consideró que el artículo 365 de la Constitución establece que «los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado» y que, por tanto, tiene el deber de «asegurar su prestación». Además, los artículos 75 y 77 de la Constitución están estrechamente vinculados al servicio de televisión pública, ya que el primero establece que “el espectro electromagnético es un bien público inajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado», mientras que el segundo artículo prescribe que le corresponde al Congreso de la República expedir «la ley que fijará la política en materia de televisión». En consecuencia, el artículo 1 de la Ley 182 de 1995 establece que la televisión «es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado».

La Corte señaló que la televisión es un servicio público imprescindible con una profunda capacidad de incidir en la sociedad y, por tanto, con un poder generalizado de incidir en el ejercicio de la libertad de expresión, el derecho a la información y a ser informado, el derecho a la comunicación y la garantía de participación democrática. Además, precisó que la prestación del servicio público de televisión tiene un impacto directo en la protección de la cultura y la identidad nacional.

La Corte consideró que el derecho a la cultura impone al Estado la obligación de respetar, proteger, promover y garantizar el acceso, participación y contribución a la cultura para todas las personas, en el marco del reconocimiento y respeto a la diversidad étnica y cultural. Para la Corte, este derecho se fundamenta en mandatos constitucionales e instrumentos internacionales, específicamente los artículos 2, 7 y 70 de la Constitución y el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 14 del Protocolo de San Salvador.

De igual forma, la Corte se basó en la Observación General No. 21 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece que las siguientes obligaciones del Estado se derivan del derecho de las personas a participar en la vida cultural: (i) no obstaculizar la participación, (ii) asegurar las condiciones de participación, (iii) facilitar dicha participación, y (iv) promover la vida cultural, el acceso y la protección de los bienes culturales.

En la Sentencia C-654 de 2003 de este mismo tribunal, la Corte destacó el vínculo intrínseco entre televisión, opinión pública y cultura. Entre sus propósitos, resaltó los de informar, educar, recrear, promover mandatos constitucionales y fomentar la difusión de los valores y expresiones culturales nacionales, regionales y locales.

La Corte consideró que el Gobierno Nacional partió de una premisa errónea. La cuota de pantalla nacional garantiza la programación de producción nacional, que no requiere una producción inmediata. Para la Corte, la motivación del Decreto Legislativo confundió dos conceptos diferentes, a saber, producción y transmisión (cuota de pantalla). Si bien las medidas de aislamiento están destinadas a salvaguardar la salud y la vida de las personas en el territorio nacional en el contexto de la pandemia, la Corte determinó que la reducción del porcentaje de participación de la pantalla nacional no está directamente relacionada con ese propósito.  La ley puede cumplirse sin exponer a los trabajadores audiovisuales, por ejemplo, volviendo a programar productos ya emitidos con anterioridad, ya que la ley no exige la emisión de nuevas producciones.

La Corte también encontró que el Gobierno Nacional no argumentó técnicamente la necesidad de reducir la cuota de pantalla en un porcentaje tan significativo.

La Corte concluyó que a pesar de que el Gobierno Nacional reconoció en el Decreto 516 de 2020 que el sector de la televisión no puede desarrollar sus actividades con normalidad debido a las medidas de aislamiento adoptadas, decidió optar por la opción más drástica al eliminar el límite a la emisión de productos extranjeros. Según la Corte, el Gobierno no evaluó la existencia de otras alternativas que permitirían a los trabajadores culturales enfrentar mejor la reducción de ingresos de este sector.

En resumen, la Corte sostuvo que la medida de reducción de la cuota de pantalla nacional era inconstitucional no solo por el incumplimiento de los requisitos de finalidad, motivación suficiente, necesidad e incompatibilidad, sino también por el carácter evidentemente desproporcionado de la restricción al derecho a la cultura.

Por todo lo anterior, la Corte declaró inconstitucional el artículo 1 del Decreto Legislativo 516 de 2020.

---