Resumen y resultado del caso

El gobierno de Costa Rica solicitó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos una opinión consultiva sobre la interpretación del artículo 13 (Libertad de pensamiento y expresión) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en relación con la colegiación obligatoria de los periodistas. Así mismo, indagó sobre la existencia o no de una contradicción entre una ley costarricense –que establecía como requisito indispensable la colegiación para poder ejercer el periodismo– con las disposiciones convencionales en la materia. La Corte Interamericana, al resolver la consulta, concluyó que la colegiación obligatoria de los periodistas es incompatible con el artículo 13 de la CADH, en la medida en que restringe el pleno acceso a los medios de comunicación como vehículo para ejercer la libertad de expresión. En consecuencia, determinó que la regulación costaricense en esta materia era incompatible con la Convención.

Hechos

Costa Rica expidió en el año 1969 la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas (ley 4420): En 1985, el gobierno de Costa Rica solicitó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos una opinión consultiva sobre la interpretación del artículo 13 (Libertad de pensamiento y expresión) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en relación con la colegiación obligatoria de los periodistas. Así mismo, consultó sobre la existencia o no de una contradicción entre la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas con las disposiciones convencionales en la materia.

Los artículos de la ley 4420 relevantes para la consulta realizada por Costa Rica son los siguientes:

• “Artículo 2- Integran el Colegio de Periodistas de Costa Rica:
  a) Los Licenciados y Bachilleres en Periodismo, graduados en la Universidad de Costa Rica o en universidades o instituciones equivalentes del extranjero, incorporados a él de acuerdo con las leyes y tratados;
  b) En el caso de comprobar el Colegio que no hay periodistas profesionales colegiados interesados para llenar una plaza vacante determinada, el Colegio podrá autorizar, a solicitud de la empresa periodística, a ocuparla en forma temporal pero en iguales condiciones, mientras algún colegiado se interesa en la plaza, a un estudiante de la Escuela de Periodismo que tenga al menos el primer año aprobado y esté cursando el segundo. Durante el tiempo que un estudiante de periodismo esté autorizada para ocupar una plaza de periodista, está obligado a cumplir con los deberes profesionales, éticos y morales que esa ley estatuye para los colegiados, así como a continuar sus estudios en la Escuela de Periodismo.
• Artículo 22 -Las funciones propias del periodista, sólo podrán ser realizadas por miembros inscritos en el Colegio.
• Artículo 23 -Para los efectos de esta ley, se entenderá que es periodista profesional en ejercicio, el que tiene por ocupación principal, regular o retribuida el ejercicio de su profesión en una publicación diaria o periódica, o en un medio noticioso radiodifundido o televisado, o en una agencia de noticias y que obtiene de ella los principales recursos para su subsistencia.
• Artículo 25 -Los columnistas y comentaristas permanentes u ocasionales de todo tipo de medios de comunicación, pagados o no, podrán ejercer su función libremente, sin obligatoriedad de ser miembros del Colegio, pero su ámbito de acción estará limitado a esa esfera, sin poder cubrir el campo del reportero, especializado o no.»

En su Opinión Consultiva, la Corte Interamericana concluyó que la colegiación obligatoria de los periodistas es incompatible con el artículo 13 de la CADH, en la medida en que restringe el pleno acceso a los medios de comunicación como vehículo para ejercer la libertad de expresión. En consecuencia, determinó que la regulación costaricense en esta meteria era incompatible con la Convención.

Análisis de la Decisión

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) debió resolver si la colegiación obligatoria de periodistas es una restricción a la libertad de expresión legítima de acuerdo con lo establecido por la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 13.

La Corte IDH recordó que la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) en su artículo 13 establece que la libertad de expresión comprende tanto el derecho de las personas a expresar su pensamiento como también el derecho a buscar, recibir y difundir ideas e informaciones de todo tipo. En este sentido, estableció que cualquier restricción a la libertad de expresión de una persona es también una restricción al derecho de la sociedad a recibir sus ideas e informaciones. De esta forma, la Corte explicó que la libertad de expresión tiene dos dimensiones, y que requiere “por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno” [par. 30]. Señaló que estas dos dimensiones son igualmente importantes y deben garantizarse simultáneamente.

La Corte señaló que el derecho individual a la libertad de expresión comprende inseparablemente el derecho a utilizar cualquier medio para su difusión. Enfatizó en el hecho de que la CADH establece que la expresión y la difusión del pensamiento son indivisibles, y de que, en consecuencia, una restricción a la difusión de ideas y pensamientos representa directamente, y al mismo tiempo, una limitación al derecho de expresarse libremente. Para la Corte, la libertad de expresión en su dimensión social es un medio para intercambiar información y pensamientos y para que las personas se comuniquen de forma masiva.

Indicó que la libertad de expresión requiere que no haya personas o grupos que estén previamente excluidos del acceso a los medios de comunicación. De igual forma, este derecho exige algunas condiciones a los medios para que “en la práctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla” [par. 34].

La Corte precisó que la libertad de expresión no es un derecho absoluto. Indicó que el artículo 13.2 de la CADH establece los criterios para determinar si una restricción a este derecho es legítima. Por lo tanto, “como la expresión y la difusión del pensamiento son indivisibles, debe destacarse que las restricciones a los medios de difusión lo son también, a la libertad de expresión, de tal modo que, en cada caso, es preciso considerar si se han respetado o no los términos del artículo 13.2 para determinar su legitimidad y establecer, en consecuencia, si ha habido o no una violación de la Convención” [par. 36].

Según la Convención, las restricciones legítimas deberán estar consagradas previamente en una ley. En este sentido, la definición legal de la restricción deberá ser expresa y taxativa. Asimismo, las restricciones deberán ser “necesarias para asegurar” uno de los fines consagrados en la Convención. La Corte, luego de un análisis comparativo entre el artículo 10 de la Convención Europea la Protección de los Derechos Humanos, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13 de la CADH, concluyó que en el sistema interamericano “las restricciones autorizadas a la libertad de expresión deben ser las ‘necesarias para asegurar’ la obtención de ciertos fines legítimos, es decir que no basta que la restricción sea útil […] para la obtención de ese fin, esto es, que se pueda alcanzar a través de ella, sino que debe ser necesaria, es decir que no pueda alcanzarse razonablemente por otro medio menos restrictivo de un derecho protegido por la Convención” [par. 79].

Igualmente, la Corte indicó que las reglas consagradas en el artículo 13.2 de la CADH deben interpretarse de acuerdo con las disposiciones del artículo 13.3 del mismo instrumento y que explícitamente prohíbe las restricciones a la libertad de expresión a través de “vías o medios indirectos […] encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. Para la Corte esta disposición busca “asegurar que los términos del artículo 13.2 no fuesen mal interpretados en el sentido de limitar, más allá de lo estrictamente necesario, el alcance pleno de la libertad de expresión” [par. 47]. El artículo 13.3 de la CADH no sólo se refiere a las restricciones gubernamentales indirectas, sino que prohíbe expresamente “controles […] particulares” que tengan el mismo resultado. En este sentido, una restricción a la libertad de expresión contraria a la Convención puede derivarse tanto de restricciones impuestas por el Estado, que indirectamente impiden el ejercicio de este derecho, como de la omisión por parte del Estado de asegurarse de que los controles que ejercen los particulares no tengan como consecuencia indirecta una restricción a la libertad de expresión [par. 48].

En el análisis específico de la colegiación obligatoria para periodistas, la Corte consideró que la misma involucraba una restricción para los no colegiados a expresarse libremente. En este sentido, procedió a examinar si dicha restricción perseguía un fin legítimo conforme a lo consagrado en la Convención.

Al respecto indicó que el Estado señaló que “la colegiación obligatoria es el modo normal de organizar el ejercicio de las profesiones en los distintos países” [par. 60]. Así mismo, el Estado señaló que la colegiación obligatoria perseguía “fines de utilidad colectiva vinculados con la ética y la responsabilidad profesionales” [par. 61]. Finalmente, el Colegio de Periodistas de Costa Rica indicó que la colegiación era “un medio para garantizar la independencia de los periodistas frente a sus empleadores” [par. 62]. Para la Corte, las anteriores justificaciones estarían encaminadas “a justificar la colegiación obligatoria como un medio para asegurar el orden público (art. 13.2.b)) como una justa exigencia del bien común en una sociedad democrática (art. 32.2)” [par. 63].

Para  la Corte, la aplicación del artículo 32.2 de la CADH, que permite limitar los derechos con el fin de garantizar el  “bien común”, no es aplicable de la misma forma a todos los derechos. Precisó que esta disposición se aplica en aquellos casos en los que la Convención no ha previsto de manera específica la forma legítima para establecer restricciones a derechos específicos (como sí lo hace para el derecho a la libertad de expresión).

La Corte enfatizó la dificultad de definir los conceptos de “orden público” y “bien común”. Subrayó que no pueden invocarse como forma para “suprimir”, “desnaturalizar” o “priva[r] de contenido real” un derecho consagrado en la Convención. Para la Corte “[e]sos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las ‘justas exigencias’ de ‘una sociedad democrática’ que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención” [par. 67].

La Corte consideró que los colegios de profesionales no son en sí mismos contrarios a la Convención Americana. Señaló que si el orden público se entiende como “el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden” [par. 68]. Sin embargo, precisó que el orden público “reclama que, dentro de una sociedad democrática, se garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. La libertad de expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse” [par. 69].

En este sentido, la Corte indicó que “[l]a libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión pública. Es también conditio sine qua non para que los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre” [par. 70].

En este orden de ideas, concluyó que “el periodismo es la manifestación primaria y principal de la libertad de expresión del pensamiento y, por esa razón, no puede concebirse meramente como la prestación de un servicio al público a través de la aplicación de unos conocimientos o capacitación adquiridos en una universidad o por quienes están inscritos en un determinado colegio profesional, como podría suceder con otras profesiones, pues está vinculado con la libertad de expresión que es inherente a todo ser humano” [par. 71]. Para la Corte el ejercicio del periodismo involucra realizar actividades que están definidas en la libertad de expresión.

La Corte concluyó que las razones de orden público admisibles para la colegiación de otras profesiones no pueden invocarse en el caso del periodismo. Esto es así porque en el caso específico de los periodistas, la colegiatura acarrea una limitación permanente para los no colegiados al impedirles ejercer plenamente su libertad de expresión.

Para la Corte, si bien es necesario proteger y garantizar la independencia y la libertad de los periodistas, la colegiación obligatoria de periodistas no es una medida necesaria para garantizar dicho fin. Para la Corte “es perfectamente concebible establecer un estatuto que proteja la libertad e independencia de todos aquellos que ejerzan el periodismo, sin necesidad de dejar ese ejercicio solamente a un grupo restringido de la comunidad” [par. 79].

En conclusión, para la Corte la colegiación obligatoria de periodistas resulta incompatible con el artículo 13 de la CADH en la medida en que restringe el pleno acceso a los medios de comunicación como vehículo para ejercer la libertad de expresión. En consecuencia, determinó que la regulación costaricense en esta materia era incompatible con la Convención.