Résumé du Cas et Résultat

La Cour européenne des droits de l’Homme a jugé que la Russie avait violé le droit à la liberté d’association de diverses organisations non gouvernementales russes en imposant des conditions strictes à leurs activités. La Russie avait introduit la Loi sur les agents étrangers qui obligeait toute organisation non commerciale exerçant des activités politiques à s’enregistrer en tant qu’agent étranger si elle était financée, directement ou indirectement, par des personnes à l’étranger. La Cour a jugé que les termes « activités politiques » et « financement étranger » n’étaient pas clairs et prévisibles et que le terme « agent étranger » était préjudiciable. Elle a estimé qu’aucune des conditions imposées aux ONG n’était nécessaire dans une société démocratique et qu’elles avaient un impact sérieux sur la capacité des ONG à recevoir des fonds et à poursuivre leurs activités.

Les Faits

En 2012, la Fédération de Russie a promulgué la Loi sur les agents étrangers (Foreign Agents Act (FAA)) qui s’appliquait aux ONG engagées dans des « activités politiques » et recevant des « financements étrangers ». Ces ONG étaient tenues de s’enregistrer en tant « qu’agents étrangers », d’indiquer que leurs publications étaient « faites par un “agent étranger”, de publier des informations sur leurs activités sur Internet et de se soumettre à des exigences plus étendues en matière de comptabilité et de rapports » [para. 5]. Après un amendement en 2014, le ministère de la Justice a été investi du pouvoir de qualifier les organisations d’agents étrangers à sa discrétion.

En 2014, la Cour constitutionnelle russe a confirmé que la FAA était constitutionnelle.

Les 28 et 29 décembre 2021, la Cour suprême de la Fédération de Russie et le Tribunal de la ville de Moscou ont, respectivement, fait droit aux demandes du procureur pour la dissolution de deux ONG – International Memorial et le Memorial Human Rights Center – et de leurs filiales. Les ONG avaient été inscrites dans un registre des « agents de l’étranger » par le ministère de la Justice et les tribunaux ont jugé qu’elles avaient « commis des violations flagrantes et répétitives de la législation sur les « agents étrangers » en n’indiquant pas que leurs publications sur les médias sociaux et en ligne provenaient d’une ONG « agent étranger » [para. 10]. Les tribunaux ont jugé que les ONG ne faisaient pas preuve de transparence en « dissimulant [leur] statut d’agent étranger », ce qui empêchait leur contrôle et violait « les droits des citoyens à recevoir des informations fiables » sur les activités des ONG [para. 10].

Le 29 décembre 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a ordonné une mesure provisoire suspendant l’exécution des jugements nationaux sur la dissolution des ONG. Par conséquent, International Memorial a demandé à la Cour suprême de la Fédération de Russie de suspendre l’exécution du jugement prononcé. La Cour suprême a refusé en statuant que « l’exécution de la décision sur la dissolution « n’empêchait pas l’organisation d’exercer ses droits au titre de l’article 34 de la Convention européenne des droits de l’Homme (Convention) », ne « créait pas un risque de décès, de santé ou de préjudice irréparable pour l’organisation ou ses membres » et ne « violait pas le droit constitutionnel à la liberté d’association » » [para. 13].

Le 22 avril 2022, International Memorial a été radiée du Registre national des personnes morales conformément à la décision prononçant sa dissolution.

73 ONG (dont certaines avaient cessé d’exister au moment de l’audience) avaient saisi la Cour au motif que les dispositions de la FAA violaient leurs libertés d’expression et d’association protégées par les articles 10 et 11 de la Convention. La Cour a entendu toutes les affaires ensemble et diverses organisations et institutions internationales ont été admises comme tiers intervenant.

L’article 10 de la Convention prévoit que: « 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière.  Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».

Quant à lui, l’Article 11 prévoit que: « 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. 2 L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État ».

Aperçu des Décisions

La Cour a rendu un jugement unanime. La question centrale pour la Cour était de savoir si la FAA portait atteinte aux libertés d’expression et d’association des ONG.

Les ONG ont soutenu qu’ « agent étranger » était une « étiquette stigmatisante », puisque le terme « agent » avait une connotation négative puisqu’il était utilisé pour désigner des espions, des saboteurs ou des traîtres. Elles ont fait valoir que leurs droits à la liberté d’association seraient compromis en raison des « exigences comptables excessives » de la FAA, des « nombreuses inspections et amendes » et de la restriction de leur accès au financement étranger [par. 78]. Elles ont fait valoir que le terme « activités politiques » dans la FAA pour lesquelles les ONG étaient tenues de s’enregistrer était un terme vague et trop large ne leur permettant  pas de comprendre adéquatement quel comportement était réglementé par la loi et que le terme « financement étranger » ne fournissait aucune indication quant à la nature ou aux montants du financement visés par l’expression.

Le gouvernement russe a fait valoir qu’il n’y avait pas d’ingérence dans les droits visés aux articles 10 et 11, car l’obligation de s’enregistrer en tant « qu’agent étranger » « n’interdisait pas ou ne restreignait pas la capacité des [ONG] à participer au libre débat et aux activités politiques en Russie et à exprimer leurs idées » [para. 79]. Le gouvernement a fait valoir que le terme « activités politiques » couvrait les activités visées par la définition du dictionnaire et que des activités telles que « la science, la culture, les arts, les soins de santé, les œuvres caritatives … » étaient exclues du champ d’application de la FAA [para. 92]. Il a également fait valoir que le « financement étranger » faisait référence au financement provenait d’une « source étrangère » [para. 106]. Le gouvernement a maintenu que le terme « agent » était un terme neutre et désignait les personnes impliquées dans des activités politiques.

La   de Jéhovah de Moscou c. Russie, la Cour a souligné que « les exigences lourdes qui ont pour effet d’entraver les activités d’une organisation peuvent, en elles-mêmes, constituer une ingérence dans le droit à la liberté d’association » [par. 83]. Elle a également noté que certaines ONG avaient été contraintes de fermer ou avaient connu une diminution spectaculaire de leur financement et que la dissolution d’une organisation constituait une atteinte au droit garanti par l’article 11. En conséquence, la Cour a conclu que les organisations et leurs directeurs avaient été « directement touchés par une combinaison d’inspections, de nouvelles exigences d’enregistrement, de sanctions et de restrictions quant aux sources de financement et à la nature des activités [des ONG] imposées par la Loi sur les agents étrangers », et qu’il y avait eu ingérence dans leurs droits au titre de l’article 11, lu conjointement avec l’article 10 [para. 87].

La Cour a ensuite examiné s’il existait une base légale pour l’ingérence et a souligné l’importance de la société civile dans une démocratie. Lorsqu’elle a examiné la nature du terme « activités politiques » dans la FAA, la Cour a fait remarquer que les « activités culturelles et sociales » avaient été considérées comme des activités politiques et que, par conséquent, les exemptions prévues dans la FAA – sur lesquelles le gouvernement s’était fondé – « ont été vidées de leur sens par la pratique imprévisible de la loi qui a été entérinée par les tribunaux russes » [par. 100]. La Cour a également noté que les activités avaient été attribuées aux organisations elles-mêmes. La Cour a conclu que « les autorités russes ont appliqué une interprétation étendue et imprévisible du terme « activités politiques » utilisé dans la Loi sur les agents étrangers », ce qui « a donné lieu à des résultats incohérents et a engendré une incertitude parmi les ONG souhaitant s’engager dans des activités de la société civile relatives, en particulier, aux droits de l’homme ou à la protection de l’environnement ou à des œuvres caritatives, d’autant plus que les tribunaux nationaux n’ont pas fourni de directives cohérentes quant aux actions qui constituaient ou non une « activité politique » » [para. 104]. En examinant la portée de l’expression « financement étranger », la Cour a reconnu que le terme avait « été utilisé indistinctement par les autorités pour inclure tous les montants – non seulement ceux versés aux organisations requérantes, mais également ceux versés à leurs membres ou administrateurs, même lorsque ces derniers agissaient à titre personnel sans impliquer une organisation » [para. 108]. La Cour a également noté que la FAA n’exigeait pas de lien entre le financement et les activités politiques et que certaines organisations qui n’avaient pas elles-mêmes reçu de financement étranger, mais dont les administrateurs siégeaient également au conseil d’administration d’une organisation ayant reçu un financement étranger étaient considérées comme répondant aux  russes. Elle a estimé que « l’absence de critères clairs et prévisibles a accordé aux autorités un pouvoir discrétionnaire illimité pour affirmer que les organisations requérantes bénéficiaient d’un « financement étranger », aussi éloignée ou ténue que soit leur association avec une prétendue « source étrangère » » [para. 110].

La Cour a estimé que les termes « activité politique » et « financement étranger » étaient trop vagues et ne répondaient pas à l’exigence de légalité. Cependant, la Cour a estimé que le terme « agent étranger » était suffisamment clair et qu’elle était donc toujours obligée de déterminer si la FAA répondait à un « besoin social impérieux » et était proportionnée.

La Cour a estimé que l’objectif de la FAA visant à créer une société civile transparente poursuivait un but légitime de maintien de l’ordre public.

La Cour a réitéré que « la capacité des citoyens de former une entité juridique pour agir collectivement dans un domaine d’intérêt mutuel est l’un des aspects les plus importants du droit à la liberté d’association » [par. 123]. En référence à l’affaire Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie, la Cour a souligné que le rôle de création de plateformes de débat revenait à la société civile, et non uniquement à la presse. Elle a décrit les activités des ONG comme un « élément essentiel d’un débat public éclairé » en soulignant leur rôle de gardien de la démocratie [para. 124].

La Cour a ensuite examiné s’il était nécessaire d’utiliser le terme « agent étranger » et a noté que, dans un sondage d’opinion, 60 % des Russes pensaient que le terme avait des « connotations négatives » [para. 126]. Elle a estimé que le fait de qualifier une organisation d’agent étranger « était injustifié et préjudiciable » avec « un fort effet dissuasif et stigmatisant » sur le fonctionnement des organisations et que cette « étiquette les faisait passer pour des entités sous contrôle étranger au mépris du fait qu’elles se considéraient comme des membres de la société civile nationale travaillant à faire respecter les droits de l’homme, l’état de droit et le développement humain au profit de la société russe et du système démocratique » [para. 136]. La Cour a jugé que l’usage du terme avait un effet négatif sur les fonctions des ONG et que le gouvernement n’avait pas été en mesure d’apporter des justificatifs « pertinents et suffisants » pour la création de cette nouvelle catégorie [d’ONG] ou encore de démontrer que ces mesures favorisaient l’objectif déclaré d’accroître la transparence [par. 146]. Par conséquent, la Cour a conclu que la création du statut « d’agent étranger » n’était donc pas « nécessaire dans une société démocratique » [para. 146].

La Cour a également statué que les exigences supplémentaires en matière de vérification et de rapports que la FAA imposait aux « organisations d’agents étrangers » n’étaient pas nécessaires. En référant à l’arrêt Ramazanova c. Azerbaïdjan, la Cour a jugé que « la capacité d’une association de solliciter, de recevoir et d’utiliser des fonds pour pouvoir promouvoir et défendre sa cause fait partie intégrante du droit à la liberté d’association » [para. 165].

La Cour a reconnu les avantages de la transparence dans les affaires financières des organisations, mais a estimé que  « ne peut justifier une législation fondée sur une présomption, établie par principe et appliquée sans discrimination, selon laquelle tout soutien financier d’une entité non nationale et toute organisation de la société civile bénéficiant d’un tel soutien financier sont intrinsèquement susceptibles de mettre en péril les intérêts politiques et économiques de l’État et la capacité de ses institutions à fonctionner à l’abri de toute ingérence » [para. 166]. La

En examinant la nature et la sévérité des sanctions imposées par la FAA aux ONG contrevenant à la FAA, la Cour a souligné qu’une sanction ne devait pas « constituer une forme de censure destinée à décourager les requérants d’exprimer des critiques ou à saper l’importante contribution de la société civile à la gestion des affaires publiques » ou encore entraver la capacité des ONG à s’acquitter de leur rôle de surveillance [para. 179].

Par conséquent, la Cour a jugé que l’État n’avait pas adéquatement justifié les dispositions contestées de la FAA et que « l’effet cumulatif de ces restrictions –par leur conception ou leur effet– [constituait] un régime juridique qui exerçait un « effet dissuasif » important sur le choix de solliciter ou d’accepter tout montant de financement étranger » [para. 186]. Elle a estimé que les dispositions de la FAA n’étaient pas nécessaires dans une société démocratique et violaient ainsi l’article 11 de la Convention, lu conjointement avec l’article 10. La Cour a enfin accordé différents montants à chacune des ONG.