Resumen y resultado del caso

La Suprema Corte de Justicia de México concedió un amparó promovido por una radio comunitaria, la cual demandó —por la vía de amparo indirecto— la decisión negativa de la Secretaría de Salud de contratar con ella la difusión de publicidad oficial, puntualmente la referida a la promoción de las campañas de comunicación social de los programas de gobierno a cargo de esa dependencia de la administración pública federal. El juez de distrito que conoció la demanda de amparo en primera instancia decidió sobreseer el juicio. Frente a esta dicha decisión, la accionante interpuso un recurso de revisión del que conoció la Suprema Corte de Justicia de México, ejerciendo su facultad de atracción. En este asunto la Suprema Corte revocó la sentencia recurrida y concedió el amparo a la accionante para el efecto de que la autoridad responsable dejara insubsistente el acto administrativo por medio del cual se excluyó a la radio comunitaria de la posibilidad de contratar la difusión de la publicidad oficial. En su lugar, la Corte ordenó que debía emitirse un nuevo acto administrativo en el que se aplicaran los criterios fijados por el máximo tribunal constitucional del país en la materia del recurso de revisión.

Hechos

Una radio comunitaria demandó por la vía de amparo indirecto la decisión negativa de la Secretaría de Salud de contratar con ella la difusión de publicidad oficial, puntualmente la referida a la promoción de las campañas de comunicación social de los programas de gobierno a cargo de esa dependencia de la administración pública federal. La accionante alegó que la referida autoridad incumplió las obligaciones para hacer efectiva la libertad de expresión y el derecho a informar, de acuerdo al principio de igualdad, de los cuales es titular.

El juez de distrito que conoció la demanda de amparo en primera instancia decidió sobreseer el juicio y respecto de dicha decisión, la accionante interpuso un recurso de revisión del que conoció la Suprema Corte de Justicia de México, ejerciendo su facultad de atracción.

La Corte explicó así los hechos del caso: “La quejosa recurrente cuenta con un permiso para utilizar una frecuencia de radio con fines culturales […], [dicho permiso] le fue otorgado con fundamento, entre otros, en el artículo 13 de la Ley Federal de Radio y Televisión, el cual establece que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá otorgar concesiones y permisos, pero estos últimos sólo se otorgarán cuando el medio de difusión, ya sea radio o televisión, tenga fines oficiales, culturales, de experimentación, escuelas radiofónicas o las que establezcan las entidades y organismos públicos para el cumplimiento de sus fines y servicios. La quejosa recurrente compareció en su calidad de radio permisionaria ante la Secretaría de Salud, con el fin de solicitar que se le contratara para participar equitativamente en la promoción de las campañas de comunicación social de los programas de gobierno a cargo de esa dependencia; petición que se fundó en el cumplimiento de las obligaciones para hacer efectiva la libertad de expresión y el derecho a informar, con el objeto de que no se le excluyera injustificadamente de tal contratación de publicidad, ya que ese proceder actualizaría un medio indirecto que vulneraría dichos derechos, a la luz de los artículos 6º  y 7º constitucionales, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como del principio 13 de la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión que los complementa” [p. 21-22].

La petición de la accionante recurrente fue resuelta por el Director General de Comunicación Social de la Secretaría de Salud que en lo esencial determinó que los mensajes que difunde la dirección a su cargo “son de carácter nacional, por lo que invariablemente busca medios de amplia cobertura que se identifiquen con el público objetivo y, en consecuencia, garanticen un alto impacto” [p. 23]. Así mismo precisó que para lograr el objetivo anotado, la Dirección General mencionada “elige los medios para difundir el quehacer institucional […], en función de los siguientes factores: público objetivo[;] perfil del medio[;] cobertura del medio (rating en caso de radio y televisión y tiraje en caso de medios impresos)[;] capacidad del medio para cumplir con oportunidad[;] y [que el medio] no esté sancionado por la Secretaría de la Función Pública” [p. 23].

Lo anterior llevó a la autoridad a concluir que el caso de la accionante recurrente “se trata de una radiodifusora comunitaria que no cubre las expectativas de difusión de la Secretaría de Salud para lograr sus objetivos, pues aunque cuenta con registro, se encuentra en etapa de proyecto” [p. 24].

Análisis de la Decisión

La Suprema Corte de Justicia de México debió determinar la razonabilidad constitucional de diversos factores a partir de los cuales una autoridad administrativa determinó negar la participación de un medio de comunicación en la asignación de publicidad oficial. En este sentido, la Corte debió analizar si tales factores “constituyen vías o medios indirectos de restricción al derecho de expresión, encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones” [p. 28].

La Corte empezó su análisis estableciendo que la “radiodifusión es un medio tecnológico para ejercer el derecho a la libertad de expresión, en ese sentido, cualquier marco normativo o política gubernamental debería partir de la base de garantizar el ejercicio de ese derecho, el cual puede ser restringido; pero, estas restricciones deben estar fijadas por la ley y buscar la protección de intereses o bienes jurídicamente tutelados: a) El respeto a los derechos de los demás; b) La reputación de los demás; c) La protección de la seguridad nacional; d) La protección del orden público; e) La protección de la salud pública; y f) La protección de la moral pública” [p. 31]  Agregó, luego, que las restricciones a la libertad de expresión “deben de cumplir con los criterios de: a) Razonabilidad. La medida, en este caso la restricción, debe de ser enfocada a los fines perseguidos. No debe ir más allá de proteger alguno de los intereses o derechos mencionados en párrafos precedentes, y b) Proporcionalidad. La medida no debe ser tal que impida el ejercicio de un derecho en su totalidad o genere en la población una inhibición en su ejercicio” [p. 32].  La Corte agregó que “el reconocimiento del derecho a la libertad de expresión implica la prohibición de que los Estados utilicen medios indirectos para restringir ese derecho, entre ellos, el establecer mecanismos discriminatorios o que tengan esos efectos, como se deduce del artículo 13 de la Declaración de Principios de Libertad de Expresión, de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, cuando establece: ‘La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y debe estar expresamente prohibido por la ley.’” [p. 32].

La Corte encontró que “la negativa de contratación impugnada se apoya en parámetros que no se encuentran establecidos en alguna disposición legal [violando la reserva de ley de las restricciones a la libertad de expresión], ya que en las normas que regulan la radiodifusión en México no existe legislación alguna en que se establezcan las radiodifusoras comunitarias, sino únicamente existen las concesionarias y las permisionarias” [p. 38]. Por tanto, según la Corte, es la autoridad responsable la que le atribuye ese carácter de comunitaria: “[e]n otro aspecto, la negativa de contratación de difusión impugnada se sustenta en que la quejosa recurrente es una radio comunitaria que no cubre las expectativas de difusión de la autoridad responsable, porque los mensajes que difunde son de carácter nacional y, por ende, invariablemente busca medios de amplia cobertura que se identifiquen con el público objetivo y que garanticen un alto impacto, pasando por alto que el hecho de que la cobertura no sea nacional, no implica que la autoridad responsable no pueda cumplir con los fines buscados y que, por esto, no pueda llevar a cabo la contratación de difusión en comento, debido a que ésta no fue solicitada para brindar un servicio de difusión de cobertura nacional, sino en forma equitativa, es decir, un servicio de difusión de acuerdo con la cobertura radiofónica de la quejosa (local)” [p. 39].

A juicio de la Suprema Corte, «el hecho de que una entidad pública contrate la difusión de sus acciones con una radiodifusora de cobertura nacional, no garantiza que se logre el fin buscado, es decir, la difusión nacional de magnitud integral. Esto es así, ya que pudieran darse casos especiales en los que dichas radiodifusoras no son las más idóneas para trasmitir y difundir los programas o publicidad oficial. Por ejemplo: a) si la totalidad o parte de la población a la que da servicio la radiodifusora permisionaria hable alguna lengua indígena por lo que, en esta hipótesis, en esa zona del espectro radiofónico no podría lograrse la finalidad de difusión pretendida si no se cuenta con locutores que hablen la lengua autóctona, lo que si pudiere hacer la radiodifusora permisionaria; o b) las radiodifusoras con cobertura nacional no llegaran con una señal clara a dicha comunidad por su ubicación geográfica y las condiciones orográficas de sus asentamientos, pero si la radiodifusora permisionaria; es evidente que en ambos casos, la finalidad perseguida por la Dependencia de dar a conocer sus programas y publicidad oficiales no podría lograrse con radiodifusoras de cobertura nacional, pero sí a través de una permisionaria como la quejosa recurrente, porque ésta, como medio de difusión de dichos programas, se identifica en lengua y costumbres con el público objetivo de la población a la que sirve, y por sus características técnicas, puede difundir los programas en la zona de la comunidad para las que está autorizada a radiodifundir” [p. 39-40].

Respecto al comportamiento de la institución pública, la Corte expresó que: “niega la contratación de difusión que le fue solicitada, apoyada en medidas de restricción que carecen de razonabilidad, porque se privilegia a los medios de comunicación solamente en función de su alcance general (capacidad) de difusión, y no de su cobertura real a todas las regiones o comunidades del país, lo cual posibilita que el otorgamiento de publicidad oficial se convierta en una forma discrecional y restrictiva al utilizarse con una distribución desigual indebida; medidas que pueden producir un menoscabo en la protección del respeto a los derechos de los demás radiodifusores; lo que a su vez puede generar restricciones indebidas a la comunicación y la circulación de ideas y opiniones mediante la asignación discriminatoria de publicidad oficial, ante la ausencia de legislación especializada, así como de criterios transparentes y mesurables para la asignación de publicidad gubernamental; medidas de restricción que, en ese sentido, impiden el ejercicio pleno del derecho de expresión e información. Bajo estos argumentos se concluye que las medidas de restricción anotadas carecen de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. De lo anterior se sigue, que la negativa de contratación de difusión de las acciones de la autoridad responsable se sustentan en medidas restrictivas que pueden impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones, mediante la asignación discriminatoria de publicidad oficial a las radiodifusoras concesionarias, que priva a las radiodifusoras permisionarias del derecho de contratación equitativa de difusión con la Secretaría de Salud; lo que se traduce en medidas de restricción a los derechos de libertad expresión y difusión” [p. 40-41] .

Vale la pena citar algunos apartes de la sentencia que se refieren a la libertad de expresión. Así, estableció la Corte que “[d]e conformidad con las disposiciones constitucionales y los convenios internacionales mencionados [artículos 6 y 7 de la Constitución Política mexicana, artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Principio 13 de la Declaración de Principios de la CIDH], debe tenerse en cuenta que el derecho a la libertad de expresión comprende buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección, cuyo ejercicio no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas. (…) También debe tenerse en cuenta lo relativo a la prohibición de restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones, entre otras, la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, y que el Estado debe abstenerse de utilizar su poder y los recursos de la hacienda pública con tales objetivos, dado que al imponer presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales, se obstruye el funcionamiento pleno de la democracia, cuya consolidación se encuentra íntimamente relacionada al intercambio libre de ideas, información y opiniones entre las personas” [p. 28-29].

Respecto al alcance del derecho a la libertad de expresión y su relación con los medios de comunicación, el alto Tribunal estableció que: “[e]l derecho a la libertad de expresión implica que ninguna persona debe sufrir injerencias al momento de ejercer ese derecho; la regla general es que las personas pueden expresar libremente sus opiniones sin limitación alguna. Los medios de comunicación modernos provocan la necesidad de que existan medidas efectivas para prevenir el control de los medios de comunicación y que se interfiera con el derecho de todos a la libertad de expresión, la cual consiste en buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole sin consideración de fronteras; modalidades del ejercicio de la libertad de expresión que conllevan una dimensión individual y una social; por tanto, la obligación del Estado es no interferir con éstas, pero que no se acaba ahí, sino que debe establecer las condiciones para su pleno ejercicio, sin discriminación alguna, mediante el establecimiento de políticas públicas en la materia” [p. 30-31].

Por las razones previamente mencionadas, la Suprema Corte revocó la sentencia recurrida y concedió el amparo a la accionante para el efecto de que la autoridad responsable dejara insubsistente el acto administrativo por medio del cual se excluyó a la radio comunitaria de la posibilidad de contratar la difusión de la publicidad oficial y en su lugar, ordenó que debía emitirse un nuevo acto administrativo en el que se aplicaran los criterios fijados por el máximo tribunal constitucional del país en la materia del recurso de revisión.