Resumen y resultado del caso

La Corte de Constitucionalidad  de Guatemala declaró ajustadas a la Constitución varias disposiciones normativas de la Ley de Acceso a la Información Pública, que versan sobre la titularidad y las excepciones legales del derecho de acceso a la información y sobre la publicidad de los salarios de los servidores públicos.

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Hechos

La Corte de Constitucionalidad estudió varias demandas interpuestas contra la Ley de Acceso a la Información. Los reparos contra la ley se dividieron en tres puntos: (i) según los demandantes, los artículos uno numerales uno y siete; dos; cinco; nueve numeral tres; 16 y 41 último párrafo desconocen el artículo 30 de la Constitución, pues establecen la titularidad del derecho de acceso a la información en cabeza de cualquier persona, cuando realmente, el texto constitucional establece que este derecho sólo lo tienen los interesados, así: “los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar (…)” [p. 2]. A juicio de los demandantes, la palabra “interesados” sólo abarca a quienes se vean afectados personal y directamente por un acto administrativo. ii) Los artículos uno numeral cinco; 21; 22 numerales uno al cinco; 23 numerales tres al siete y nueve de la Ley impugnada desconocen los mecanismos de reforma constitucional, en tanto agregan excepciones al derecho de acceso, diferentes a las establecidas taxativamente en la Constitución. iii) Los artículos 10 numeral cuatro; 11 numeral dos; 12 numeral cinco y 13 numeral dos, desconocen la Constitución Política, por cuanto establecen la publicidad del importe pecuniario que reciben los funcionarios públicos en detrimento de su derecho a la intimidad y seguridad, pues a su juicio, esta información facilita la comisión de múltiples delitos en contra de los agentes del Estado.

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Análisis de la Decisión

La Corte tuvo que resolver, en primer lugar, si la legitimación para ejercer el derecho de acceso a la información es de cualquier ciudadano o solamente de quien haya sido afectado directa y personalmente por un acto administrativo. En segundo lugar, si una ley puede adicionar supuestos de excepción al derecho de acceso a la información, cuando la Constitución ya ha enumerado los casos en que puede restringirse dicho derecho. En tercer lugar, si la publicidad de las sumas dinerarias que reciben los funcionarios públicos (salario, honorarios, dietas, bonificaciones y viáticos) desconoce los derechos a la intimidad y seguridad de estos últimos.

En cuanto al primer problema jurídico, la Corte concluyó que el derecho de acceso a la información, lo tiene cualquier persona, sin necesidad de que acredite un interés particular. Para llegar a ese aserto, la Corte recordó que la interpretación constitucional siempre debe privilegiar la realización de los derechos, valores y bienes jurídicos inmersos en la disposición constitucional (principio pro homine), de manera que el artículo 30 del texto superior (el cual consagra que los “interesados” tienen derecho a pedir y recibir información pública que no esté sometida a reserva), debe ser entendido en el sentido de que el derecho que tienen los ciudadanos a obtener información de la administración pública, no requiere que se tenga un interés distinto del que “proviene de su propio albedrío como administrado” [p. 11]. Adicionalmente, la Corte sustenta su posición en los estándares internacionales en la materia, que establecen la titularidad universal de este derecho, sin que se haga necesario demostrar un interés particular. Al respecto, citó entre otros, el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), así como el caso Claude Reyes y otros v. Chile y Usón Ramírez v. Venezuela de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

En segundo lugar, la Corte indicó que el legislador puede “pormenorizar las condiciones en que pueden configurarse los postulados generales demarcados en la Carta Magna” [p. 15], de manera que cuando establece las hipótesis bajo las cuales una información es confidencial y reservada, lo hace en desarrollo de la norma constitucional.

El máximo Tribunal empezó por señalar que existen excepciones al principio de máxima divulgación y que algunas de ellas se encuentran contenidas, de manera expresa, en el texto constitucional. Concretamente, el artículo 30 establece como excepción la información sobre asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional y sobre datos entregados por los particulares en garantía de confidencia, excepciones que responden, respectivamente, a “intereses públicos y privados preponderantes” [p. 14].

Por otro lado, el Tribunal sostuvo que según los estándares internacionales para establecer el régimen de excepciones, deben concurrir tres requisitos: i) que esté fijada por ley; ii) que obedezca al respeto a los derechos de los demás o a la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública; y iii) que sea necesaria para la ejecución de los principios anteriormente mencionados y proporcional con el ejercicio efectivo del derecho [p. 15] [1].

Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Corte sostuvo que el texto constitucional no es modificado cuando una norma legal desarrolla congruentemente su contenido, como en efecto ocurre con las disposiciones demandadas en las cuales el legislador describe los supuestos bajo los cuales puede restringirse el derecho de acceso a la información, siempre que estos estén sustentados constitucionalmente.

En desarrollo de lo anterior, la Corte procedió a analizar la constitucionalidad de los casos enumerados en el artículo 22 demandado y que corresponden a los supuestos en los cuales una información debe entenderse confidencial, a saber:

1) “‘La expresamente definida en el artículo veinticuatro de la Constitución Política de la República de Guatemala’” [p. 15], sobre ese caso la Corte indicó que responde al principio constitucional de inviolabilidad de correspondencia, documentos y libros; y pretende proteger el derecho a la intimidad.

2) “‘La expresamente definida como confidencial en la Ley de Bancos y Grupos Financieros’” [p. 15], al respecto la Corte señaló que la excepción remite al artículo 63 de la Ley de Bancos y Grupos Financieros, Decreto 19-2012, que a su turno dispone que, salvo que medie orden judicial, los miembros de la Junta Monetaria y las autoridades, funcionarios y empleados del Banco de Guatemala y de la Superintendencia de Bancos, tienen prohibido entregar la información que les suministran los bancos, la cual proviene de los usuarios del sistema bancario. A su juicio la confidencialidad de estos datos se encuentra amparada en el artículo 30 Constitucional y en los artículos 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 17 del PIDCP.

3) “‘La información calificada como secreto profesional’” [p. 16], la cual hace referencia a aquella información personal que es compartida por un ciudadano a un profesional en garantía de confidencialidad, como por ejemplo ocurre con los abogados y médicos. Para la Corte esta excepción también está sustentada en los artículos señalados en el numeral antecedente.

4) “‘La que por disposición expresa de una ley sea considerada como confidencial’” [p. 16], al respecto la Corte únicamente señaló que cuando el legislador dota de contenido el artículo 30 de la Constitución, a través de la enumeración de la información que debe ser entendida como confidencial, no desconoce la Constitución.

5) “‘Los datos sensibles o personales sensibles, que solo podrán ser conocidos por el titular del derecho” [p. 16], datos que según el artículo 9 de la ley impugnada corresponden a “[a]quellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o actividad, tales como los hábitos personales, el origen racial, el origen étnico, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos, preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar naturaleza’” [p. 16], lo cual, a juicio de la Corte, responde al contenido del derecho a la intimidad igualmente protegido por la Constitución.

La Corte continuó con el estudio del artículo 23 de la ley, en el cual se encuentran enumerados unos casos en que para el legislador la información es reservada y que son los siguientes:

1) “‘La información relacionada con la propiedad intelectual, propiedad industrial, patentes o marcas en poder de las autoridades; se estará a lo dispuesto por los convenios o tratados internacionales ratificados por la República de Guatemala y demás leyes de la materia’” [p. 16]. Al respecto, señaló que la reserva de publicidad es legítima en tanto “persiga guarecer –durante el tiempo previsto en la ley mencionada– la información recibida por las autoridades competentes que esté aparejada al derecho de inventor, […] la denominada información no divulgada o datos de prueba relativos a la aprobación de un nuevo producto farmacéutico o químico agrícola para su comercialización y, en general, aquella que por su naturaleza haya sido entregada por los particulares bajo garantía de confidencialidad” [p. 17], pues se encuentra al amparo del artículo 30 constitucional, 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 17 del PIDCP.

2) “‘Cuando la información que se difunda pueda causar un serio perjuicio o daño a las actividades de investigación, prevención o persecución de los delitos, la relacionada a los procesos de inteligencia del Estado o a la impartición de justicia’” [p. 17]. Al respecto, la Corte señaló que se trata de una restricción temporal y que se fundamenta en el deber que tiene el Estado de perseguir penalmente las conductas ilícitas.

3) “‘Los expedientes judiciales en tanto no hayan causado ejecutoria, de conformidad con las leyes especiales’” [p. 17]. El Alto Tribunal reconoció que en virtud del principio de máxima divulgación, las actuaciones judiciales, por regla general, son de acceso público aunque sujetas a excepciones que tienen “raigambre en intereses preponderantes de índole pública, como la moral, el orden público, la seguridad nacional y la administración de justicia; o privada, como el respeto a la intimidad” [p. 18].

Respecto del derecho a la intimidad, la Corte señaló que el principio de transparencia en la gestión pública, debe abarcar el control público sobre cómo los jueces administran justicia, mas no sobre los asuntos particulares objeto del proceso, ya que estos pertenecen a la intimidad de las partes. En todo caso, la Corte recordó que la reserva no resulta aplicable cuando se trate de procesos que involucren interés público, bien sea por la materia que se estudia o por la calidad en la que intervienen las partes.

4) “‘La información cuya difusión antes de adoptarse la medida, decisión o resolución de que se trate pueda dañar la estabilidad económica, financiera o monetaria del país, así como aquella que guarde relación con aspectos de vigilancia e inspección por parte de la Superintendencia de Bancos’” [p. 19]. Sobre esta restricción, la Corte enfatizó que se encuentra amparada en intereses públicos superiores, como lo es el deber que tiene el Estado de orientar y desarrollar la economía nacional, dirigir la política monetaria, cambiaria y crediticia del país, así como velar por la solvencia del sistema bancario.

5) “‘La información definida como reservada en la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia’” [p. 19]. Para la Corte los niños y adolescentes involucrados en procesos judiciales requieren un trato especial que permita proteger su intimidad, el cual en gran parte depende de la discreción en el manejo de la información contenida en estos procesos. Dicho trato además de encontrarse desarrollado a nivel interno en la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, también es desarrollado a nivel internacional por la Convención sobre los Derechos del Niño.

6) “‘La que sea determinada como reservada por efecto de otra ley’” [p. 20]. Respecto a esta previsión genérica la Corte realizó la misma anotación que en el numeral respectivo de la información confidencial. Adicionalmente señaló que: “como es natural, en cada caso concreto la autoridad a cargo de la información, de las previstas en el artículo 6 de la ley impugnada como sujetos obligados, deberá ponderar las circunstancias propias del mismo, teniendo como ineludibles premisas los cánones y alcances antes subrayados; para así determinar con apego a los postulados constitucionales si la información que le está siendo requerida contiene elementos que justifiquen, como excepción al principio de máxima publicidad o divulgación, su confidencialidad o reserva” [p. 20].

Por último, al abordar el tercer problema jurídico, la Corte concluyó que la información sobre el salario de los funcionarios públicos, junto con las demás sumas que devenguen, es pública, pues el origen de esos recursos es el erario nacional que se forma a través de las cargas tributarias impuestas a los ciudadanos, de manera que el pueblo como detentador de la soberanía “cuenta con la prerrogativa de acceder a la información administrada por éste [poder público] en y para el ejercicio de sus funciones –a fin de verificar su eficaz cumplimiento-, incluyendo la manera en la que se invierten los recursos estatales; las remuneraciones de los funcionarios, empleados, servidores y asesores a disposición del sector público constituyen, sin duda, un rubro importante en ese sentido” [p. 21]. Adicionalmente, señaló que la información sobre las sumas devengadas no está comprendida dentro del núcleo del derecho a la intimidad que goza de protección constitucional. En relación con el tema de inseguridad que genera para los funcionarios públicos que los ingresos que perciben sean de conocimiento público, la Corte recordó que si bien no es indiferente al clima de inseguridad que azota al país, el legislador no puede por ello dejar de garantizar la publicidad de esos datos. Finalmente, la Corte resaltó que la publicidad de los salarios de quienes trabajan en la autoridad pública también se encuentra contemplada en el artículo 12 de la Ley Modelo Interamericana sobre Derecho de Acceso a la Información, aprobada por la Asamblea General de la OEA.

[1] Comité de Derechos Humanos (observación General No. 10); Corte IDH (Caso Claude Reyes v. Chile) y Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (CIDH. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (2009). OEA/Ser.L/V/II)

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