Resumen y resultado del caso

En Colombia, un grupo de ciudadanos demandaron la inconstitucionalidad de los artículos correspondientes al Título VI del Libro Segundo del Código de Policía (artículos 47 a 75 y 162) que regulan el derecho de reunión (definición, facultad al Gobierno de clasificar las reuniones en función de las capacidades de las autoridades de gestión de riesgo de desastre, facultad para las autoridades locales de reglamentar actividades que impliquen aglomeración de público, deber de informar a la Alcaldía para poder realizar manifestaciones en el espacio público, obligación de autorizar el uso de las vías públicas para ello, prohibición de divulgación de mensajes engañosos frente a convocantes y participantes, facultad a los Alcaldes de autorizar registro de domicilios o sitios abiertos al público por motivos de seguridad y salubridad pública).

Los demandantes consideran, entre otros argumentos, que tales normas violan la reserva de Ley Estatutaria en la medida en que regulan los derechos fundamentales a la reunión, manifestación y protesta. La Corte Constitucional conoció el caso y declaró inexequible los artículos demandados luego de determinar que atentaban contra el núcleo esencial de los derechos alegados y reducían su campo de protección.

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Hechos

En Colombia, varios ciudadanos demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 47, 48, 53, 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016, Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia, que regulan el derecho de reunión (definición, facultad al Gobierno de clasificar las reuniones en función de las capacidades de las autoridades de gestión de riesgo de desastre, facultad para las autoridades locales de reglamentar actividades que impliquen aglomeración de público, deber de informar a la Alcaldía para poder realizar manifestaciones en el espacio público, obligación de autorizar el uso de las vías públicas para ello, prohibición de divulgación de mensajes engañosos frente a convocantes y participantes, facultad a los Alcaldes de autorizar registro de domicilios o sitios abiertos al público por motivos de seguridad y salubridad pública).

Los demandantes consideran que las normas constituyen una violación de los artículos 28 (libertad y derecho a la inviolabilidad del domicilio); 32 (flagrancia e inviolabilidad del domicilio), 37 (derecho a la reunión, manifestación y protesta); 150, numerales 1 y 2 (funciones del Congreso); 152 literal a) (regulación por medio de leyes estatutarias) y 153 (Reserva de Ley estatutaria) de la Constitución Política, 250 (funciones de la Fiscalía General de la Nación), 315 (funciones de los Alcaldes). Dentro del proceso se integraron los artículos 49 a 52, y 56 a 75 por cuanto era necesario que la Corte se pronunciara sobre este contenido normativo al existir una unidad normativa.

De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional decidió dividir las alegaciones en tres cargos, siendo relevantes desde la libertad de expresión sólo dos de ellos:

El primero es la inconstitucionalidad de los artículos 47, 48, 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016, contenidos en el Título VI del Libro Segundo del Código de Policía tituladodel derecho de reunión. Los reclamantes alegaron que la Reserva de Ley estatutaria, contenida en el artículo 152 de la Carta Política, había sido vulnerada por cuanto la norma habían regulado el derecho a la reunión, protesta y manifestación mediante una Ley ordinaria cuando debía realizarse conforme a una Ley estatutaria. Lo anterior, en la medida en que el derecho de reunión, manifestación, y protesta es considerado fundamental por la Constitución Política, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos humanos, al ser “una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos” [1], donde una limitación o restricción de éstos debe darse con base en un amplio consenso que responda al querer mayoritario (mayoría calificada), que permita identificar si las medidas alrededor de la reglamentación son necesarias, idóneas y proporcionales.

El segundo cargo consiste en la inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto facultaba a las autoridades municipales, en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión del riesgo, “reglamentar las condiciones y requisitos para la realización de actividades que involucren aglomeraciones del público complejas y no complejas” [pár. III. 1], cuando esta facultad está en cabeza el Congreso de la República de conformidad con el artículo 37 de la Constitución Política. Adicionalmente, argumentaron que el Gobierno no podía limitar autónomamente estos derechos agregando una modificación normativa sin un verdadero consenso con el pueblo.

Frente a estos cargos la mayor parte de los intervinientes respaldaron la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad por violación a la reserva de ley estatutaria

Por su parte el Ministerio de Justicia y de Derecho adujo que la regulación del derecho de reunión (artículo 48), no implicaba una vulneración del artículo 37 de la Constitución Política por cuanto se configuraba como un margen de regulación residual que tenía como fin la gestión de los Distritos y Municipios. Respecto a los demás artículos (47, 48, 53, 54 y 55) considera que la norma no afectaba el núcleo esencial del derecho (en el mismo sentido se pronunció la Policía Nacional) y, por ende, no iba en contravía de la Reserva de Ley estatutaria pues sólo reconoce ciertas condiciones, requisitos logísticos y operativos necesarios para la realización de aglomeraciones. Sobre este último punto la Policía Nacional señaló que los Códigos son leyes ordinarias por lo que el trámite fue el adecuado.

Por su parte, el Ministerio de Defensa descalificó los argumentos realizados y sostuvo que los artículos demandados no se referían al ejercicio de reunión, sino que propendían por la protección de la integridad de las personas que participaban en aglomeraciones complejas y no complejas y, que por lo tanto, no se hacía referencia al núcleo esencial de los derechos.

Respecto a los cargos mencionados– en materia de Libertad de Expresión – la Corte Constitucional determinó que los artículos demandados eran inconstitucionales por violar la reserva de Ley estatutaria contenida en el literal a del artículo 152 de la Carta Política, al regular el derecho a la reunión, manifestación y protesta y al darle facultades a las autoridades municipales en concurso con los concejos municipales y distritales de gestión del riesgo de reglamentar las condiciones y requisitos para su ejercicio.

[1] Colom. Corte Constitucional, C-488/97

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Análisis de la Decisión

La Corte Constitucional (Magistrado Ponente Alberto Rojas) le correspondió resolver los siguientes problemas jurídicos: “1. ¿La regulación del derecho de la reunión y manifestación pública pacífica contenida en los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, es violatoria de la reserva de ley estatutaria (…), según la cual, mediante ley estatutaria se regularán los “Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recurso para su protección”? 2. En segundo término ¿Es violatoria de la reserva de ley prevista en la Constitución, la facultad otorgada por el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 a “las autoridades municipales en concurso con los concejos municipales y distritales de gestión del riesgo”, que les permite reglamentar las condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho fundamental de reunión y protesta pacífica, frente a la cláusula de acuerdo con la cual, “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”?

Para resolver el problema la Corte plantea que la Constitución prevé que sólo a través de una ley estatutaria se podría limitar el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación; así mismo que al legislador no le está autorizado la expedición de una norma que regule integralmente la materia. La regulación a través de la ley estatutaria implica identificar con precisión el “ámbito irreductible de protección” [pár. 4.6.2] del derecho.

En este contexto el Tribunal indicó que uno de los objetivos con la expedición de la Constitución de 1991 fue el fortalecimiento de la democracia en Colombia por lo que introdujo una dimensión participativa que incluye, entre otros aspectos “el control de las actuaciones de las instituciones” [pár. VI. 4.6.2]. Éste puede ejercerse mediante la presión ciudadana a través de la acción colectiva en las calles y se caracteriza por: 1) partir de una desconfianza frente a las autoridades; 2) por implicar ambigüedad “es decir, existe un ejercicio legítimo de un derecho, pero como una acción preventiva (…) frente a fallas no legítimas del Estado” [pár. VI. 4.6.2]; y 3) por fundamentarse en la interrelación entre los artículos 40 (participación política), 20 (libertad de expresión) y 37 (derecho de reunión y manifestación); el hecho que el control por presión ciudadana implique el ejercicio de la libertad de expresión frente al funcionamiento estatal tiene consecuencias en la “intensidad de protección” [pár. VI. 4.6.2]

Concluye la Corte que “el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse –libertad de expresión- frente al funcionamiento del gobierno –control político-, a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas” [pár. VI. 4.6.4]. Así mismo, la Corte citando su jurisprudencia afirma el carácter fundamental de este derecho y su interdependencia con los derechos políticos y la libertad de expresión

Frente a la regulación del derecho a la protesta, reunión y manifestación, la Corte indicó que, al constituirse estos derechos como fundamentales, se requiere de la voluntad expresa del Congreso de la República frente a su intervención estatal por medio de una Ley estatutaria, de conformidad con el artículo 37 de la Constitución Política. Esta condición entendida como la reserva de Ley estatutaria, salvaguarda a estos derechos de una limitación que anule su ámbito de protección. Por lo tanto, resaltó que existe una restricción para el Ejecutivo y el Legislativo en definir qué es una manifestación, protesta o reunión o en el establecimiento de nuevos tipos penales que los criminalice, con el fin de disminuir el riesgo de que haya una intervención desproporcionada sobre éstos. Por último, enfatizó que las restricciones que se hagan sobre estos derechos deben estar ceñidas a los límites establecidos por la Ley, la jurisprudencia constitucional y las normas que hagan parte del bloque de constitucionalidad.

De acuerdo con la Corte, luego de un ejercicio de interpretación conforme al bloque de constitucionalidad, los límites intrínsecos del derecho de reunión, manifestación y protesta está el ejercicio pacífico (sin armas, sin el propósito de alterar violentamente el orden público o desconocer el Estado Derecho; circunstancias que requieren una ponderación caso por caso). A juicio de la Corte “la prohibición del uso de armas es una condición tanto para los titulares del derecho de reunión y manifestación pública como para los miembros de la fuerza pública.” [pár. VI. 4.7.4.2]

Así mismo, el Alto Tribunal sostuvo que a partir de su jurisprudencia y la experiencia interamericana se han fijado tres criterios de limitación que cumplen con los requisitos de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad. El primero de ellos concierne a la fase preliminar de la reunión, donde el Legislador puede fijar ciertas reglas para garantizar otros derechos fundamentales y los fines estatales, pero, en caso de que no se den, “el Estado no puede negar o impedir la reunión, manifestación o protesta, sino que deberá tomar medidas alternativas, para garantizar el cumplimiento de sus labores” [pár. VI. 4.7.4.1]. Entre modalidades de reglas relacionadas con la fase previa están la autorización previa, el anuncio previo y el análisis de un fin legítimo.

Frente a la “autorización previa” afirma que conforme al derecho comparado resulta ser inconstitucional, en situaciones de normalidad, la medida en que puede llegarse a una censura al darle la facultad a la autoridad pública de restringir o permitir determinados temas. Respecto al “anuncio previo”, mencionó que era condicionalmente constitucional, en la medida en que también funciona como vía para que las autoridades tomen las medidas necesarias que permitan el normal transcurrir de las actividades, se garantice la seguridad y el orden público. Sin embargo, resaltó que no puede establecerse como un requisito sine qua non, pues sería inconstitucional al entenderse como una obligación de autorización tácita y una forma de evitar movimientos espontáneos. Finalmente, respecto a la revisión del fin legítimo, mencionó que el Legislador tiene una facultad restringidísima que está limitada únicamente al respeto de los principios esenciales establecidos en la Constitución Política, “[p]or tanto, no podría existir una reunión, manifestación o protesta, cuyo objeto sea la promoción del discurso de odio (…) o de apologías intolerables –apología al delito (…) sea la incitación a la violencia o a la afectación de derechos, tales como la propiedad, la integridad, entre otros” [pár. VI. 4.7.4.1]

Frente al segundo criterio, la Corte argumentó que se refiere a la ejecución del derecho a la reunión, manifestación y protesta, éstas deben ser pacíficas como se mencionó previamente y resalta que como este derecho es en sí mismo conflictivo. “[n]o se puede considerar al derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para restringirlo per se” [pár. VI. 4.7.4.2]. El ejercicio del derecho también incluye el derecho a elegir el momento y el espacio público donde se quiere expresar la idea. En este sentido, el Legislador solo podrá limitar el ejercicio de los derechos por razones graves de seguridad o de vulneración de los derechos fundamentales de los demás. ”[L]a posibilidad de elección por parte del Legislador, y concretamente, la administración del lugar de protesta conlleva[ría] un ejercicio de censura indirecta”. [pár. VI. 4.7.4.3].

Finalmente, manifestó que el tercer criterio se orientaba a la posible afectacióninjustificada o grave que impliquen daños a los derechos de terceros. El análisis debe darse caso por caso para evaluar si las restricciones son necesarias y proporcionales para garantizar los derechos de terceros. En todo caso dada la interdependencia del derecho de reunión con la libertad de expresión opera un principio favor libertatis por el que si no es posible probar la afectación de los derechos de los terceros, “toda duda se resolverá en favor de los titulares del derecho de reunión” [pár. VI. 4.7.4.5].

Seguidamente, el Tribunal se refirió a los límites de la intervención de la policía en marchas, reuniones y protestas indicando que en estos casos los derechos que generalmente colisionaban eran los de la libertad y el orden público. En virtud de ello, subrayó que la Corte Constitucional ha establecido mediante su jurisprudencia que los policías solo pueden tomar medidas que cumplan con requisitos de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad para restablecer el orden público. No obstante, en caso de que se requiera la fuerza, solo serán admisibles medidas por su estricta necesidad, siempre y cuando no anulen el derecho a la reunión o se afecte la integridad de los manifestantes. Por lo tanto, antes de que la autoridad disuelva la marcha, los policías deben mediar con los organizadores del evento, pero, en caso de que se torne violenta la aglomeración, la autoridad debe aguardar un tiempo prudencial para que el grupo retorne a un estado pacífico, y, de no acontecer, será legitimado el uso de la fuerza sin que se torne violento o letal. Finalmente, resaltó que será inconstitucional el uso excesivo de la fuerza para reprimir a los participantes frente al ejercicio de su derecho o el hacer uso de las redes sociales para interceptar o vigilar a los manifestantes. Finalmente, indicó que en el restablecimiento del orden público podrá haber restricciones como la detención de personas, siempre y cuando no dieran a partir de sospechas o por condiciones de raza, genero, ideas, entre otras.

Con base en lo anterior, frente al caso en concreto la Corte Constitucional consideró que en efecto era necesario regular los derechos a partir de una Ley estatutaria. Lo anterior, en la medida en que las normas demandas desarrollaban un derecho fundamental, es decir, el derecho a reunión, manifestación y protesta salvaguardado por el artículo 37 de la Carta Política. Adicionalmente, porque el objetivo principal de las normas demandadas era su regulación de manera integral, estructural y completa, lo que en efecto versaba sobre su núcleo esencial. Finalmente indicó que la norma consagraba excepciones y prohibiciones que afectaban a los derechos a la reunión, protesta y manifestación.

Por lo tanto, la Corte Constitucional declaró inexequible los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 69, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016, respecto a los dos últimos cargos, y el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, respecto al primer cargo. Respecto al segundo cargo contra el artículo 48, la Corte se atuvo a lo dicho en el análisis del primer cargo.

La decisión del caso (los tres cargos) no fue unánime.

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