Resumen y resultado del caso

La Corte Constitucional ordenó al Ministerio de Defensa entregar la información requerida por un ciudadano, en la que solicitaba los nombres de los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en determinadas horas y lugares en los que se cometieron violaciones a los derechos de los ciudadanos miembros de la Comunidad de Paz de San José de Apartado, así como sus códigos institucionales, líneas de mando y unidades a las que pertenecen, con el objeto de iniciar las acciones penales, disciplinarias y de reparación a nivel interno y de ser el caso, a nivel internacional.

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Hechos

Un ciudadano solicito al Ministerio de Defensa Nacional los nombres completos de los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en determinados momentos y lugares, cuando ocurrieron vulneraciones a los derechos humanos de los miembros de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, así como sus códigos institucionales, las unidades a las que pertenecen y las líneas de mando; esto con el objeto de iniciar las acciones penales, disciplinarias y de reparación a nivel interno, así como las actuaciones correspondientes a nivel internacional. Esta solicitud fue resuelta desfavorablemente, principalmente, porque a juicio del Ministerio, entregar esta información -que por lo demás hace parte de investigaciones internas y penales- desconocería el derecho al debido proceso y a la presunción de inocencia de los miembros de la fuerza pública cuyos nombres solicita el accionante.

En vista de lo anterior, el accionante promovió acción de tutela en representación de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, con el objeto de que se protegieran sus derechos de acceso a la información y acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se entregara la información requerida. Fundamentó su solicitud en el derecho que tienen todos los ciudadanos de conocer a los agentes del Estado y de denunciarlos penal y disciplinariamente. La autoridad judicial que conoció en única instancia la acción de tutela decidió declarar improcedente la acción por considerar que la entidad demandada dio respuesta la petición del accionante y fundamentó acertadamente su negativa de entrega en el carácter reservado de la información solicitada. Además, consideró que las personas que se creían afectadas por los hechos denunciados, debían acudir directamente ante el juez de tutela.

La acción de tutela fue seleccionada por la Corte Constitucional, quien en sede de revisión decidió obtener información más detallada de las entidades involucradas. Fue así que conoció, que otras de las razones en las que el Ministerio fundaba su negativa era la existencia de investigaciones en curso sobre los algunos de los hechos que denunció el accionante como vulneratorios de los derechos de los miembros de la comunidad.

En su decisión la Corte resolvió revocar el fallo de instancia, por considerar que con su negativa de entregar la información solicitada, el Ministerio de Defensa desconoció el derecho de acceso a la información de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó. En consecuencia, ordenó a la entidad accionada suministrar los nombres de los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en los momentos y lugares señalados por el accionante, así como sus códigos institucionales, líneas de mando y unidades a las que pertenecen. En todo caso, advirtió que si el Ministerio lo consideraba pertinente podría acompañar la información requerida con la aclaración de que esa información no era un señalamiento, ni reconocimiento de la participación de los funcionarios públicos referenciados en actividades delictivas.

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Análisis de la Decisión

La Corte debió determinar si, en un contexto de graves violaciones a derechos humanos en una región del país, un ciudadano tiene derecho a conocer los nombres, códigos institucionales, líneas de mando y unidades a las que pertenecen los miembros de la fuerza pública que se encontraban en dicho lugar, al momento de la comisión de hechos denunciados como irregulares..

La Corte empezó por destacar que el derecho de acceso a la información tiene rango constitucional y ha sido reconocido como derecho fundamental. Por otro lado, señaló también que este derecho está consignado en tratados internacionales de derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, en concreto mencionó los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Al identificar el alcance del derecho, la Corte hizo uso de las reglas que la jurisprudencia constitucional ha decantado al respecto, recordando que además éstas coinciden con aquellas que ha elaborado la jurisprudencia interamericana, concretamente en el caso de Claude Reyes v. Chile de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). De las reglas que resultan pertinentes para la resolución de este caso, se destacan las siguientes: (i) Los límites del derecho de acceso a la información deben ser fijados por ley y su interpretación debe ser restrictiva, (ii) estos límites sólo son válidos si persiguen la protección de derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como por ejemplo la seguridad o defensa nacional y los derechos de terceros; (iii) la ley no puede reservar documentos o datos que por decisión constitucional tengan un destino público y (iv) cuando se trate de informaciones relativas a la defensa y seguridad nacional, se admite la reserva de la información siempre que se ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

La Corte explicó el contenido del derecho de acceso a la información haciendo uso de la Opinión Consultiva No. 5 de 1985, en la que la Corte IDH recordó que del contenido del artículo 13 se desprende el derecho de todos a recibir información y que éste tiene limitaciones propias que sólo son legítimas cuando respeten los términos del artículo 13.2., es decir, que puede restringirse para lograr los fines que la propia Convención señala (respeto de los derechos o reputación de terceros, seguridad nacional, orden público, salud o moral públicas). Siguiendo lo expuesto, mencionó que en esa opinión consultiva se concluyó que la regulación del derecho de acceso en la CADH y en la Convención Europea de Derechos Humanos, exigen por igual que las restricciones no solamente deben ser razonables, oportunas sino también necesarias para obtener un interés público, lo que significa que deben someterse a un test estricto de proporcionalidad.

Dentro de este contexto, la Corte se ocupó de exponer extensamente las consideraciones de la Corte IDH en el  caso Claude Reyes v. Chile, por ser aquellas en la que se precisaron los criterios del derecho de acceso a la información de los ciudadanos. En lo que resulta relevante para este caso, mencionó que en aquella oportunidad se resaltó la importancia del acceso a la información pública, en tanto requisito indispensable para el funcionamiento de la democracia y para una mayor transparencia en la gestión pública, ya que a través de este derecho se puede ejercer control sobre las gestiones estatales. Al referirse a las restricciones admisibles de este derecho, recalcó que la jurisprudencia interamericana ha entendido que estas sólo operan cuando están establecidas en la ley. Al respecto enfatizó que la palabra ley debe ser entendida en un sentido estricto y no como cualquier norma jurídica de inferior categoría, pues esto permitiría que la administración limite a su arbitrio el ejercicio de este derecho, además reiteró los objetivos que debe perseguir una limitación, los cuales, en esencia, son los mismos que ya se explicaron.

A modo de conclusión, la Corte sostuvo que la regla general es la de acceso a la información que reposa en el Estado, en desarrollo del principio de máxima divulgación; no obstante indicó que “se admite que alguna información quede en secreto, de acuerdo con lo que determine la ley, lo cual en el contexto colombiano exige una decisión del Congreso de la República. Empero, la determinación debe ser motivada, debe respetar los parámetros de la razonabilidad y la proporcionalidad, a partir de un test estricto, y, además, las excepciones a la regla del acceso deben interpretarse siempre en forma restrictiva” [p. 81].

El segundo requisito también lo acreditó cumplido, pues si bien la Ley 57 de 1985 establece la existencia de un recurso de insistencia ante los tribunales contencioso administrativos cuando la administración niega la consulta o copia de documentos, lo cierto es que jurisprudencialmente se ha sostenido que éste recurso es procedente únicamente cuando la autoridad competente alega que la información está sujeta a reserva con fundamento en una norma constitucional o legal, lo cual no ocurrió en este caso, ya que el Ministerio de Defensa fundamentó su negativa, principalmente, en la protección del derecho al debido proceso y a la presunción de inocencia de los miembros cuyos nombres se solicitan.

Al entrar a la resolución del caso concreto la Corte destacó que en sede de revisión le solicitó nuevamente a la entidad accionada que adujera el sustento legal de la negativa de acceso a la información y que en su respuesta se afirmó que la información estaba sujeta a reserva porque era objeto de investigación y reiteró lo relacionado en cuanto a la presunción de inocencia y el derecho al debido proceso de los miembros de la fuerza pública cuyos nombres se solicitan; al respecto el Ministerio sostuvo que si bien la información de los nombres era pública, en este caso el accionante relacionaba esos nombres con hechos que constituyen posiblemente violación a los derechos humanos.

Con fundamento en la anterior información la Corte encontró que el Ministerio de Defensa no fundamentó su negativa en un riesgo para la defensa o seguridad nacional en los términos que la ley admite la limitación a este derecho, por lo que estimó necesario verificar si la negativa de entrega de la información para proteger el derecho al debido proceso y la presunción de inocencia de los miembros cuyos nombres se solicitan, estaba en armonía con la Constitución, lo cual implicaba la realización de un juicio estricto de proporcionalidad.

En primer lugar se estimó que la decisión del Ministerio de Defensa perseguía un fin ajustado a la Constitución, pues pretendía la protección del derecho fundamental al debido proceso y a una de sus aristas que es la presunción de inocencia de los miembros de la fuerza pública que estuvieron en el momento y lugar que especifica el accionante, además la decisión de no entregar la identidad de estos es adecuada para su garantía; sin embargo, no consideró que aquella cumpliera con los requisitos de razonabilidad y estricta proporcionalidad, pues con la negativa se hace inoperante el derecho de acceso a la información, a cambio de un beneficio que puede ser conseguido con medidas menos lesivas de este derecho. Además, observó que esta decisión comporta una afectación extrema del derecho de acceso, que también afecta el derecho a las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición, pues independientemente de si los miembros de la fuerza pública involucrados son o no responsables, las víctimas tienen derecho a indagar las circunstancias y presuntos autores de los delitos de los cuales han sido víctimas.

Por otro lado, observó que en la respuesta del Ministerio, este adujo que la información no puede ser entregada porque hace parte de una serie de investigaciones. Respecto de este punto recordó que existen pruebas que contradicen esa información, pues en otros documentos se afirmó que sólo sobre algunos hechos que refiere el accionante existe investigación, e incluso se sostuvo por parte de la Policía que no existen investigaciones internas. Por lo demás, la Corte indicó que el carácter reservado de una investigación no se predica de los nombres de las personas investigadas, sino de las diligencias practicadas y que además sobre el tema de reserva de nombres, existe jurisprudencia que sostiene que su divulgación no desconoce los derechos fundamentales de esas personas siempre y cuando ni la policía ni los medios de comunicación, realicen calificaciones que le corresponden a la justicia.

La Corte a continuación planteó si dadas las difíciles condiciones de orden público en la región de Urabá, que eran un hecho notorio, la publicación de los nombres solicitados podría generar una amenaza a la vida e integridad de los miembros de la fuerza pública involucrados, dado que la información podría filtrarse. Bajo esta hipótesis expuso que la negativa de entrega de la información tendría un fin constitucionalmente admisible, que sería la garantía de la vida e integridad personal de los miembros de la fuerza pública y que también el medio escogido para su protección, esto es, la reserva de los nombres, es adecuado para ese fin. Sin embargo, para la Corte la medida no cumplió con los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad, pues consideró que para proteger los derechos mencionados se puede acudir a medidas menos lesivas, esto teniendo en cuenta que las personas cuyos nombres se solicitan pertenecen a la fuerza pública, lo que permite inferir que las instituciones a las que pertenecen cuentan con las condiciones logísticas y de seguridad para lograr esos objetivos.

Por último, la Corte no encontró  que la integridad personal o seguridad de los familiares de los miembros de la fuerza pública cuyos nombres solicita el actor, puedan verse afectados, en tanto, por un lado, pueden contar con medidas especiales para su protección y, por el otro, la Corte no tuvo noticia acerca de amenazas o atentados en su contra. Ahora bien, mencionó que en casos excepcionales se puede negar la entrega de los nombres de agentes de la fuerza pública, cuando se trate de miembros del cuerpo civil que viven con sus familias fuera de los cuarteles, ya que esto los podría hacer muy vulnerables teniendo en cuenta la situación de seguridad en la zona. En estos casos el Comandante General de la Policía Nacional deberá certificar las condiciones de la persona y justificar la decisión de no entrega, la cual además deberá tener un reconocimiento expreso de colaboración con la justicia por parte de la Policía.

Una vez resuelto el problema jurídico planteado, la Corte se ocupó de despejar la aparente contradicción que pudiera existir entre la Sentencia C-872 de 2003 que determinó que los documentos de evaluación de oficiales y suboficiales de la fuerza pública tienen el carácter de reservado y la decisión que se adopta en esta sentencia. Al respecto señaló que en la providencia del año 2003 lo que se pretendía salvaguardar eran los datos personales de los agentes de la fuerza pública así como su historia laboral, mientras que en este caso no se solicita tal información, sino los nombres de miembros de la fuerza pública que se encontraban en un lugar y hora precisos.

Con fundamento en lo anterior la Corte decidió amparar el derecho de acceso a la información de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó y, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Defensa entregar la información solicitada por el accionante, con la advertencia de que si lo consideraba pertinente podría acompañar la información requerida con la aclaración de que ésta no es un señalamiento, ni reconocimiento de la participación de los funcionarios públicos referenciados en actividades delictivas.

La Corte reforzó su argumentación, mencionando que los reglamentos sobre los uniformes de los miembros de la fuerza pública, establecen que en ellos debe aparecer con claridad los nombres de los agentes, con el objeto de que sean identificables por los ciudadanos.

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