Resumen y resultado del caso

La Corte Suprema de Justicia de México amparó el derecho de acceso a la información respecto de ciertos documentos contenidos en averiguaciones previas adelantadas por la Procuraduría General de la Nación. Al respecto, encontró que la regla según la cual eran reservados todos los documentos que hacen parte de las indagaciones previas, por el único motivo de formar parte de dichas indagaciones, resultaba desproporcionada y, en consecuencia, atentaba contra el derecho de acceso a la información.

Hechos

El director de la Revista Proceso solicitó a la Comisión Nacional de Derechos Humanos que le fuera entregada copia del expediente del proceso abierto con ocasión de una queja presentada por él ante dicho órgano. La citada Comisión autorizó expedir copias simples de los documentos contenidos en el expediente, salvo aquellos que tuvieran el carácter de reservados. Con fundamento en el marco legal vigente, la Comisión ¿encontró que era información reservada aquella que pese a encontrarse en el expediente a su cargo, estaba directamente relacionada con unas averiguaciones previas adelantadas por la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, negó el acceso a dicha información.

El director de la revista mencionada promovió un amparo contra la anterior decisión. A su juicio, las normas en que se fundamentó la decisión de la Comisión desconocían su derecho de acceso a la información, de defensa y de acceso a la justicia. En concreto estimó que el Código Federal de Procedimientos Penales, art. 16 y su primer acto de aplicación; la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, art. 3 (II), 13 y 14 (III); la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, arts. 4 y 48; el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, art. 9 y aquellos oficios por los cuales se decidió y comunicó la restricción de acceso a algunos folios del referido expediente, desconocen los arts. 1, 6, 14, 16, 17 y 102 (B) de la Constitución Política.

Los apartes de las normas cuya constitucionalidad estudió la Corte Suprema de Justicia fueron las siguientes:

• Código Federal de Procedimientos Penales“Artículo 16. (…)(REFORMADO, D.O.F 23 DE ENERO DE 2009)Al expediente de averiguación previa únicamente tendrán acceso el inculpado, su defensor y la víctima u ofendido o su representante legal. La averiguación previa así como todos los documentos, independientemente de su contenido o naturaleza, y los objetos, registros de voz e imágenes o cosas que le estén relacionados, son estrictamente reservados.(ADICIONADO, D.O.F 23 DE ENERO DE 2009)Para efectos de acceso a la información pública gubernamental, únicamente deberá proporcionarse una versión pública de la resolución de no ejercicio de la acción penal, siempre que haya transcurrido un plazo igual al de prescripción de los delitos de que se trate, de conformidad con lo dispuesto en el Código Penal Federal, sin que pueda ser menor de tres ni mayor de doce años, contado a partir de que dicha resolución haya quedado firme.

  (ADICIONADO, D.O.F 23 DE ENERO DE 2009)

  El Ministerio Público no podrá proporcionar información una vez que se haya ejercitado la acción penal a quien no esté legitimado.

• Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental“Artículo 13. Como información reservada podrá clasificarse aquélla cuya difusión pueda: Causar un serio perjuicio a las actividades de verificación del cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no causen estado.Artículo 14. También se considerará como información reservada: La que por disposición expresa de una Ley sea considerada confidencial, reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial;III. Las averiguaciones previas;”

• Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos“Artículo 9. De conformidad con el artículo 4 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de acuerdo a lo establecido en la fracción I del artículo 14 de la ley, se considera información reservada la información o documentación que obre en los expedientes de queja, de orientación, de remisión, de seguimiento de recomendación y de impugnación que se tramiten en la Comisión”

El quejoso consideró que los anteriores artículos introducen una restricción o prohibición absoluta al derecho de acceso a la información. A su juicio, las normas citadas son muy amplias y permitirían la reserva de información que el público tiene derecho a conocer. En este sentido, afirmó que la autoridad administrativa debería en cada caso valorar si las razones de interés público que justifican la reserva deben preponderar sobre el derecho fundamental de información y no como lo hizo el legislador, vaciar de contenido ese derecho a través de reservas absolutas.

En este caso la Corte Suprema de Justicia consideró que las normas que consagran la reserva de toda la información contenida en las averiguaciones previas en un proceso penal, no pueden ser aplicadas al momento de resolver la solicitud de información realizada por el accionante, por cuanto su excesiva amplitud las hace inconstitucionales.

Análisis de la Decisión

La Corte debió determinar si viola el derecho fundamental de acceso a la información, la ley que establece la reserva de todas las piezas o documentos integrantes de una averiguación previa con independencia de cualquier otra consideración.

La Corte estableció que es violatoria del derecho de acceso a la información la norma que prohíbe de manera absoluta el acceso a cualquier documento que haga parte de una indagación preliminar, sin ninguna excepción. Consideró que existen algunos casos en los cuales es innecesario mantener la reserva porque la información solicitada ya no sirve a los propósitos que dicha reserva establece, es decir, ya no es útil para la labor de procuración de justicia. En otras palabras, para la Corte resulta desproporcionada la norma que establece la reserva de la información por el sólo hecho de pertenecer a una indagación preliminar, sin atender a hechos relevantes o sobrevinientes como por ejemplo, si la indagación se encuentra efectivamente en curso, o si se encuentra suspendida de manera indefinida y la reserva de la información ya no resulta en absoluto necesaria porque, por ejemplo, el delito ha prescrito.

Para fundamentar este aserto, la Suprema Corte de Justicia empezó por señalar que el parámetro normativo bajo el cual se debía examinar la constitucionalidad de las normas era el artículo sexto de la Constitución Política, en oposición al artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, toda vez que el primero establece el derecho de acceso a la información de manera autónoma y no derivada de otros derechos.

A juicio de la Corte, el citado art. sexto de la C.P. establece como límites del derecho de acceso a la información el interés público, la vida privada y los datos personales; sin embargo, para que una restricción a este derecho resulte válida debe estar establecida por una ley formal y material y debe superar los requisitos de un test de proporcionalidad.

En el caso de estudio, el límite se encuentra contenido en una ley (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y Código Federal de Procedimientos Penales). En cuanto a los requisitos materiales, la Ley Federal de Transparencia establece dos criterios bajo los cuales la información puede clasificarse, estos son; por ser información confidencial o información reservada, encuadrando en esta última la reserva por interés general, como es el caso de las averiguaciones previas.

Bajo estas consideraciones, procedió a analizar si se cumplía con el test de proporcionalidad, consistente en identificar, en primer lugar, si la limitación del derecho de acceso persigue un interés o finalidad legítima. Al respecto la Corte encontró que la finalidad de la restricción era legítima en cuanto pretendía “investigar, perseguir y solicitar se castiguen los delitos, así como proteger la vida privada y datos personales de los individuos que hayan sido objeto de éstos” [par. 171]. En segundo término, la Corte estudió si era “necesaria” la restricción del derecho de acceso a la información. Al respecto, concluyó que, en efecto, la misma era necesaria para “prevenir, investigar, perseguir y castigar los delitos cometidos en la sociedad” [par. 151] y que dicha “’necesidad social imperiosa’ […] satisface un ‘interés público imperativo’ que justifica la restricción al derecho de acceso a la información respecto a la clasificación de reservada de la contenida en las averiguaciones previas” [par. 159].

En lo que atañe al requisito de “razonabilidad”, la Corte encontró que la restricción del derecho de acceso a la información constituye un medio apto para conseguir el fin buscado, en tanto a través de la reserva de las averiguaciones previas se dan las condiciones para que el Estado mexicano prevenga, investigue, persiga y castigue los delitos cometidos. En ese sentido encontró que el legislador acudió a una medida adecuada al fin perseguido, pues además de que complementó la obligación de secrecía de los procesos penales, también armonizó el derecho a la información estableciendo que la reserva es temporal y que la información contenida en las averiguaciones previas debe ser accesible, a través de una “versión pública de la resolución de no ejercicio de la acción penal” [par. 191].

No obstante, para la Corte la reserva absoluta de toda la información contenida en las averiguaciones previas no supera el tercer paso, esto es, el requisito de proporcionalidad en sentido estricto, en tanto no existe una “adecuada ponderación entre […] el derecho de acceso a la información y el fin objetivo que busca la restricción” [par. 199]. Indicó la Corte que, la regla general de reserva de la información contenida en la averiguación previa, impide que el órgano encargado de decidir sobre la autorización de copias, pueda de manera motivada y fundada determinar si en realidad la información debe o no ser reservada [par. 201]. En este sentido consideró que en ciertas circunstancias la información ya no es útil para perseguir el crimen y, en consecuencia, resulta desproporcionado mantenerla en reserva. A juicio de la Corte, es necesario que al momento de definir si procede o no una solicitud de acceso, el funcionario encargado pueda determinar la razonabilidad de la restricción, esto es, realizar la prueba del daño que le permita determinar si la divulgación de la información puede “afectar gravemente la conducta de una de las funciones del Estado o poner en peligro la vida, seguridad o salud de una persona” [par. 182 (b)].

La Suprema Corte reforzó su argumentación sobre el requisito de necesidad haciendo referencia a la OC-5/85 de la Corte IDH que cita el caso de The Sunday Times contra el Reino Unido del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el que se precisa que la necesidad de restringir el derecho de acceso a la información puede estar sustentada en la prevención del delito.