Resumen y resultado del caso

La Corte Constitucional colombiana consideró que una norma del Código Disciplinario Único, que tipificó como falta gravísima la utilización del cargo público para participar en “controversias políticas”, estaba ajustada a la Constitución y no vulneraba la libertad de expresión. Un ciudadano interpuso una acción de constitucionalidad en contra de la descripción legal de una de las faltas disciplinarias de los servidores públicos, contenida en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), que sancionaba como falta gravísima la utilización del cargo público para participar en “controversias políticas”. El demandante argumentó que esta tipificación vulneraba el derecho a la libertad de expresión de los servidores públicos, debido a que restringía la posibilidad de expresar sus opiniones respecto de asuntos de interés público. La Corte declaró constitucional la expresión demandada, condicionando la interpretación de la misma en el sentido de que la falta disciplinaria se configuraba por la utilización del cargo para participar en controversias de tipo partidista o electoral, pero no por la intervención de los servidores públicos en deliberaciones sobre asuntos de interés general.

Hechos

Un ciudadano demandó el numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), que establecía lo siguiente:

“Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

(…)

39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley” [pár. 1] (la expresión demandada está en subrayas).

Para fundamentar su solicitud de inexequibilidad, el demandante argumentó que la tipificación como falta gravísima de la participación en controversias políticas por parte de servidores públicos implicaba: (i) una limitación desproporcionada de las libertades y derechos vinculados a la democracia y protegidos en el Preámbulo de la Constitución; (ii) la violación de principios del derecho internacional, específicamente de las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que amparan los derechos políticos y de participación con independencia del cargo que se ocupe; (iii) la afectación a la libertad de expresión en la medida en que la prohibición restringía la expresión de los servidores públicos e imponía una restricción al derecho de los ciudadanos a informarse respecto de asuntos de política pública o de controversias electorales; y (iv) la restricción inconstitucional de los derechos políticos de quienes ocupan cargos públicos al sancionar todas las manifestaciones de dichos funcionarios en medio de una controversia política, toda vez que cualquier controversia relativa a un asunto público sería, en criterio del demandante, al mismo tiempo un asunto político.

La Corte Constitucional resolvió declarar exequible la expresión demandada, condicionando la interpretación de la misma en el sentido de que la falta disciplinaria se configura por la utilización del cargo para participar en controversias de tipo partidista o electoral, pero no cuando los servidores públicos participan en deliberaciones sobre asuntos de interés general.

Análisis de la Decisión

La Corte Constitucional tuvo que resolver si “establecer legalmente que la utilización del cargo para participar en controversias políticas constituye una falta disciplinaria gravísima, vulnera la libertad de expresión de los servidores públicos, al impedirles opinar sobre temas que pueden” ser de interés público [pár. 3].

Para resolver este problema jurídico, el alto tribunal inició sus consideraciones explicando que el tipo disciplinario demandado se derivaba del artículo 127 de la Constitución, referente a la prohibición de participación en política de los servidores públicos. El alto tribunal explicó que un análisis del artículo 127 de la Constitución permitía extraer las siguientes reglas: (i) se prohíbe a los miembros activos de la fuerza pública ejercer el derecho al sufragio e intervenir en actividades o debates partidistas; (ii) se prohíbe la participación en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas a empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad; y (iii) la participación eventual en política de servidores públicos no cubiertos en la prohibición anterior está admitida constitucionalmente.

La Corte aclaró que esta autorización constitucional para la participación de ciertos empleados del Estado en actividades y controversias políticas estaba en todo caso sometida a tres límites constitucionales. En primer lugar, el ejercicio del derecho a la participación política de los servidores públicos no puede ser abusivo, esto es, bajo ninguna circunstancia está amparada la realización de actividades que supongan un incumplimiento por parte de estos de los deberes que tienen como servidores públicos y que impliquen una interferencia indebida en la actividad política. Como ejemplo de abuso del derecho a la participación política por parte de servidores públicos, la Corte se refirió a la utilización de recursos públicos y del tiempo de trabajo para hacer proselitismo político, el empleo de información reservada para desarrollar actividades políticas, y el uso de las competencias constitucionales y legales propias del cargo público para inclinar las actuaciones del Estado en favor de un candidato, movimiento o corriente política particular.

En segundo lugar, una eventual permisión restringida de participación política dirigida a algunos servidores públicos “no puede desconocer las reglas constitucionales específicas aplicables a todos los empleados del Estado” [pár. 5.3.5], como por ejemplo la prohibición de que las personas que desempeñen funciones públicas hagan contribuciones económicas a los partidos o movimientos políticos. En tercer lugar, la Corte aclaró que el ejercicio del derecho a la participación en política de los servidores públicos objeto de la excepción constitucional mencionada solo podría proceder previa expedición de una ley estatutaria que la autorice y que fije las condiciones para el ejercicio del derecho a la participación política de los servidores públicos. El alto tribunal aclaró que la expedición de dicha ley estatutaria no era un “imperativo constitucional” para el legislador, sino la atribución de una potestad “que le permitiría ampliar las excepciones a la prohibición de participación política de determinados servidores públicos, con arreglo a criterios de oportunidad y conveniencia”, y respetando siempre el contenido esencial de los derechos y las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad [pár. 5.3.5].

Teniendo en cuenta lo anterior, el alto Tribunal explicó que debido a que no existía una ley estatutaria que regulara dicha materia, ningún empleado del Estado podía alegar la existencia de un derecho subjetivo a participar en actividades partidistas o en controversias políticas, lo cual a su vez implicaba que las autoridades disciplinarias estaban autorizadas a iniciar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones pertinentes por la participación en política de servidores públicos [pár. 5.3.5.3.6].

Tras lo anterior, la Corte retomó el estudio de la disposición legal demandada. El alto Tribunal explicó que el tipo disciplinario demandado contenía una remisión expresa a la Constitución Política, pues tipificaba la utilización del cargo público para participar en controversias políticas como una falta gravísima, “sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley”. Para la Corte, dicha cláusula de salvaguarda permitía integrar al tipo disciplinario demandado con el artículo 127 de la Constitución, que a su vez podía ser interpretado armónicamente con el derecho a la libertad de expresión y con los derechos de participación política.

En criterio dela Corte Constitucional, “la expresión ‘controversias políticas’, consagrada en el artículo 127 de la Constitución como prohibición dirigida a empleados estatales, hace referencia a las controversias políticas de tipo partidista o en el marco de procesos electorales, y en modo alguno a la intervención de estos en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés general ajenas a los debates electorales o a las disputas partidistas –de partidos o movimientos políticos–, pues eso supondría desconocer la importancia de la deliberación pública entre todos los ciudadanos para el funcionamiento de la democracia representativa y participativa” [pár. 6.2.4].

Teniendo en cuenta la anterior interpretación del artículo 127 constitucional, la Corte procedió a realizar un juicio de proporcionalidad de intensidad leve para determinar si el tipo disciplinario demandado: (i) perseguía un fin constitucionalmente legítimo y (ii) resultaba el medio adecuado para alcanzar dicho fin. El Tribunal Constitucional argumentó que la prohibición contenida en el numeral 39 del artículo 48 del Código Disciplinario Único estaba dirigida a reprochar disciplinariamente a los servidores públicos que utilizaran sus cargos para “incidir en debates partidistas o contiendas electorales”, lo cual tenía como fin “asegurar la imparcialidad, la moralidad, la prevalencia del interés general sobre el particular, la igualdad de los partidos y movimientos políticos así como también la libertad política” [pár. 6.2.5]. Para la Corte, lo anterior permitía afirmar que el tipo disciplinario demandado perseguía un fin constitucionalmente legítimo. A continuación, la Corte argumentó que la tipificación como falta gravísima del uso del cargo público para influir en controversias partidistas o electorales efectivamente contribuía a prevenir dicha conducta, pues esta se veía desincentivada por el establecimiento de sanciones en contra de la misma. Por lo anterior, la Corte concluyó que “la medida satisface las exigencias que se anudan al principio de proporcionalidad” [pár. 6.2.5].

En consecuencia, el alto Tribunal resolvió declarar exequible la disposición demandada, condicionando la interpretación de la misma en el sentido de que la falta disciplinaria se configura por la utilización del cargo para participar en controversias de tipo partidista o electoral, pero no cuando los servidores públicos participan en deliberaciones sobre asuntos de interés general.

Los magistrados Luis Ernesto Vargas y María Victoria Calle salvaron su voto. Los magistrados disidentes argumentaron que el uso de la expresión “y en controversias políticas” como elemento del tipo disciplinario demandado era inconstitucional, debido a que se trataba de una expresión indeterminada que no satisfacía las exigencias del principio de taxatividad. Para los magistrados disidentes “[t] ipificar como falta disciplinaria gravísima la utilización del cargo para participar en ‘controversias políticas’ sólo sería compatible con la Constitución a condición de que la norma estableciera de manera expresa y precisa, acorde con las exigencias del principio de taxatividad, cuáles son las modalidades específicas de participación en este tipo de controversias que dan lugar a sanción disciplinaria” [p. 42].

Los magistrados disidentes destacaron que el argumento anterior no se veía invalidado por el hecho de que la disposición demandada se limitara a reproducir una expresión contenida en el texto constitucional, pues la presencia de este tipo de indeterminaciones lingüísticas no resultaba problemática en el marco del lenguaje constitucional, donde se establecía una prohibición general sin consecuencias sancionatorias. Sin embargo, “en el lenguaje empleado para describir los delitos y las faltas”, la indeterminación del lenguaje se constituía en una “amenaza para las libertades ciudadanas, en este caso las de expresión y participación, pues deja en manos del órgano de aplicación determinar, con ayuda de las pautas no suficientemente restrictivas previstas en esta sentencia, que tipo de conductas constituyen intervención en ‘controversias políticas’ merecedoras de sanción disciplinaria” [p. 42].

Por las razones anteriores, los magistrados disidentes salvaron su voto.