Résumé du Cas et Résultat

La Cour constitutionnelle du Pérou a jugé le deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale inconstitutionnel parce qu’il violait la liberté d’expression en interdisant la diffusion de sondages à la sortie des urnes le jour des élections nationales. Le Médiateur de Lima avait demandé que cette disposition soit déclarée inconstitutionnelle parce qu’elle violait le droit à la liberté d’expression consacré par la Constitution péruvienne. Pour sa part, le Congrès péruvien a demandé le rejet de l’affaire, arguant que la loi était valide parce qu’elle était conçue pour éviter les troubles à l’ordre public, garantir la crédibilité du processus électoral et garantir que les sondages à la sortie des urnes ne diffèrent pas des résultats officiels. La Cour constitutionnelle péruvienne a estimé que le deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale prêtait à confusion dans sa formulation et était susceptible d’interprétations différentes et l’a donc considéré comme incompatible avec le principe de légalité requis pour restreindre les droits fondamentaux. La Cour a également conclu que la loi violait le droit à la liberté d’expression garanti par l’article 2(4) de la Constitution péruvienne en interdisant les « prédictions » des résultats des élections, niant ainsi le droit de  « traiter » et « d’interpréter » des informations d’intérêt public le jour du scrutin. La Cour a également estimé que les motifs du Congrès péruvien étaient insuffisants pour restreindre le droit à la liberté d’expression. En ce sens, la Cour a conclu que la diffusion de sondages à la sortie des urnes le jour du scrutin n’a pas créé de risque de troubles publics graves et imminents, ni porté atteinte à la crédibilité du processus électoral. Au contraire, la Cour a jugé que les sondages à la sortie des urnes contribuent à la démocratie en permettant à la société d’examiner attentivement les résultats officiels.

---

Les Faits

Le Médiateur de Lima a déposé une plainte devant la Cour constitutionnelle du Pérou pour obtenir une déclaration d’inconstitutionnalité du deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale – qui restreint la diffusion des sondages à la sortie des urnes le jour des élections nationales – au motif qu’il viole les droits à l’information et à l’expression protégés par l’article 2(4) de la Constitution péruvienne. Le requérant a fait valoir que si la liberté d’expression et d’information n’est pas illimitée, l’interdiction de diffuser des sondages à la sortie des urnes le jour des élections nationales est déraisonnable et disproportionnée. De même, le requérant a déclaré que l’objectif allégué de la règle d’assurer la fiabilité du processus électoral ne justifiait pas la subordination et la restriction des droits à l’information et à l’expression protégés par la Constitution. Le requérant a fait valoir également que l’interdiction était déraisonnable parce que la légitimité du processus électoral ne devrait pas dépendre de l’interdiction de diffuser des sondages à la sortie des urnes, mais de l’existence d’institutions justes et transparentes.

Pour sa part, le Congrès péruvien a demandé le rejet de l’affaire, arguant que le deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi électorale organique ne violait pas le droit constitutionnel à la liberté d’expression. Premièrement, il a fait valoir que la loi organique électorale avait été promue par l’Organisation des États américains (OEA) et qu’elle trouvait son origine dans la Mesa de Diálogo y Concertación para el Fortalecimiento de la Democracia (Table ronde de dialogue et d’accord pour le renforcement de la démocratie) au Pérou. De même, le défendeur a expliqué que l’objectif de la loi était de prévenir les troubles à l’ordre public au Pérou, comme cela s’est produit lors des élections générales d’avril 2000, au cours desquelles les projections de la presse dans les sondages à la sortie des urnes ne coïncidaient pas avec les chiffres officiels. De même, le Congrès a déclaré que la loi visait à renforcer la confiance dans les institutions du système électoral péruvien, en particulier le Bureau national des processus électoraux, et dans les résultats électoraux. Le Congrès a souligné que la disposition litigieuse établissait une restriction à la liberté d’expression et d’information mais n’empêche pas son exercice, puisqu’il s’agit d’une restriction temporaire qui ne dure que le jour des élections nationales et est donc raisonnable et proportionnée.

---

Aperçu des Décisions

La Cour constitutionnelle du Pérou devait décider si le deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale violait le droit à la liberté d’expression, tel que consacré par la Constitution péruvienne, en interdisant la diffusion de sondages à la sortie des urnes le jour des élections nationales.

Le Médiateur de Lima a fait valoir que la disposition contestée violait la liberté d’expression de manière déraisonnable et disproportionnée en interdisant à la presse et aux instituts de sondage de diffuser des sondages à la sortie des urnes sur les résultats probables des élections nationales. Sur ce point, le requérant a déclaré que les objectifs allégués du règlement, à savoir la protection de l’ordre public et la fiabilité des institutions électorales péruviennes, n’étaient pas suffisants pour restreindre le droit fondamental à la liberté d’expression sur une question d’intérêt public.

Pour sa part, le Congrès péruvien a fait valoir que la disposition susmentionnée visait à maintenir l’ordre public et à renforcer la confiance dans le Bureau national des processus électoraux. Le Congrès a également expliqué que, dans le passé, les résultats des sondages à la sortie des urnes avaient gravement perturbé l’ordre public, ce que la loi cherchait à empêcher.

D’abord, la Cour constitutionnelle péruvienne a expliqué que l’article 191 de la loi électorale organique autorise la diffusion des sondages et des projections électorales « jusqu’au dimanche précédant le jour du scrutin » [para. 9]. Ensuite, la Cour a rappelé que la deuxième partie de l’article 191 stipule que : « Le jour du scrutin, les projections fondées sur l’échantillonnage des listes électorales ne peuvent être diffusées après la diffusion du premier décompte rapide effectué par le Bureau national des processus électoraux ou après 22h00, selon ce qui arrive en premier. En cas de non-respect, le contrevenant est passible d’une amende de 10 à 100 unités d’imposition » [para. 3].

La Cour a également déclaré que le recours du Médiateur ne visait que la deuxième partie de l’article 191, qui interdit la diffusion de sondages à la sortie des urnes. De son côté, la Cour a défini les sondages à la sortie des urnes comme étant les sondages « fondés sur les réponses obtenues par les instituts de sondage auprès des électeurs immédiatement après avoir voté » [para. 4].

Ensuite, la Cour a reconnu que le deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale était susceptible d’interprétations différentes. Sur ce point, la Cour a considéré qu’une interprétation possible est qu’elle n’interdit que « la diffusion de projections de votes, mais non la réalisation et la diffusion de sondages à la sortie des urnes » [para. 5]. Par la suite, la Cour s’est penchée sur une autre interprétation possible : toutes les projections n’étaient pas interdites, « mais seulement celles fondées sur l’échantillonnage du registre électoral » [para. 5]. La Cour a estimé qu’en vertu de cette dernière interprétation, toutes les autres projections qui ne sont pas fondées sur l’échantillonnage du registre électoral et se basent sur d’autres sources d’information, telles que les sondages à la sortie des urnes, seraient admissibles.

Toutefois, la Cour a également statué qu’une interprétation de la disposition fondée sur « l’intention du Congrès » conduisait à la conclusion que le règlement interdisait « la diffusion des résultats numériques des sondages à la sortie des urnes et de leurs projections pendant la période de restriction » [para. 5]. De ce dernier point de vue, la Cour a estimé que le Congrès péruvien « souhaitait interdire tous les résultats et toutes les projections de tout type de sondage jusqu’au premier dépouillement rapide effectué par le Bureau national des processus électoraux ou jusqu’à 22 heures ». [para. 5].

La Cour a fait valoir qu’en raison des différentes interprétations possibles du deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale, il était nécessaire d’analyser cette norme à la lumière du « principe de légalité ». Sur ce point, la Cour a expliqué que le principe de légalité exige que tous les règlements soient clairs et apportent une certitude aux citoyens puisqu’ils ne peuvent être appelés à se conformer à des lois indéchiffrables. De même, la Cour a jugé que, lorsqu’il s’agit de restreindre le droit à la liberté d’expression et d’information, la disposition restrictive doit être formulée avec beaucoup de clarté et de précision.

La Cour, citant l’arrêt de la Cour suprême des États-Unis Connally v. General Construction Co., 269 U.S. 385 (1926), a rappelé « qu’un règlement qui interdit quelque chose en des termes si confus que des hommes d’intelligence ordinaire doivent en vérifier le sens et diverger quant à son contenu, viole l’essence même du principe de légalité » [para. 6]. Pour ces motifs, la Cour a conclu qu’elle ne devait pas interpréter le deuxième paragraphe de l’article 191 de la Loi selon son intention législative, car une telle interprétation violerait le principe de légalité.

En outre, la Cour a conclu que l’interprétation correcte de la deuxième partie de l’article 191 est que cette disposition « interdit, dans certaines circonstances et conditions, la diffusion de projections fondées sur l’échantillonnage des listes électorales » [para. 7]. La Cour a déclaré que les médias publient habituellement le nombre de votes obtenus par chaque candidat dans chaque bureau de vote et font des projections quant à la probabilité de réussite de chaque candidat. Sur ce point, la Cour a précisé que « la norme litigieuse n’interdit pas l’échantillonnage des listes électorales par les instituts de sondage, ni la diffusion du nombre de voix obtenues par les candidats, mais seulement la diffusion de « projections », pendant la période de restriction » [para. 7]. Sur la base de cette interprétation de la portée de la disposition litigieuse, la Cour devait analyser si la norme violait le droit à la liberté d’expression.

La Cour a expliqué que l’article 2(4) de la Constitution péruvienne protège le droit à la liberté d’expression, d’information et de pensée. De plus, la Cour a déclaré que « la liberté d’expression et d’information est une valeur politique fondamentale puisqu’elle est un moyen de contrôler ceux qui détiennent le pouvoir et de prévenir et de faire cesser l’usage arbitraire du pouvoir » [para. 7]. Elle a fait valoir que la liberté d’expression occupe une place privilégiée parmi les droits fondamentaux et que « toute restriction imposée par le gouvernement à son exercice doit être interprétée de façon restrictive » [para. 7]. De plus, la Cour a estimé que la liberté d’expression comprend « le droit de préparer, développer, sélectionner et diffuser des informations » [para. 7].

À la lumière de ces normes juridiques, la Cour a jugé que la deuxième partie de l’article 191 de la loi organique électorale « interdit le droit de penser, puisque ce que le règlement interdit est la « prévision» des résultats, niant le droit de les interpréter, c’est-à-dire de traduire les résultats numériques en projections à l’aide d’une simple opération mentale mathématique,  ce qui viole l’article 2(4) de la Constitution, qui protège le droit à la liberté de la pensée et à la liberté d’information sans ingérence d’aucune sorte » [para. 7].

La Cour a rappelé que le Congrès péruvien avait tenté de justifier cette disposition sous le prétexte de préserver l’ordre public et de protéger la crédibilité du Bureau national des processus électoraux et des résultats électoraux en général. À cet égard, la Cour a déclaré que, si la protection de l’ordre public interne est un objectif légitime, une menace à son égard, pour constituer un motif valable de restriction de la liberté d’expression, devrait présenter un « risque avéré de troubles à l’ordre public graves et imminents » [para. 8]. En ce sens, la Cour a considéré que, pour que l’article 191 de la loi organique électorale soit constitutionnel, « la divulgation des projections doit avoir une influence négative, imminente et dangereuse sur l’ordre interne, ainsi que sur la crédibilité du Bureau national des processus électoraux et la confiance des citoyens dans la légitimité du processus électoral » [para. 8]. En bref, la Cour a jugé que l’impact de la diffusion des sondages à la sortie des urnes doit être si dangereux qu’il devient nécessaire d’en interdire la diffusion pendant 6 à 8 heures, comme l’a fait la disposition contestée.

La Cour a ensuite statué que la divulgation des sondages à la sortie des urnes « ne constitue pas un danger grave, clair et imminent » [para. 9]. Elle a expliqué que, bien qu’il y ait eu des troubles à l’ordre public lors des élections nationales de 2000, cela était dû à des soupçons de fraude électorale, soutenus par des organisations internationales surveillant le processus électoral, plutôt qu’à des erreurs commises par les enquêteurs dans la diffusion de leurs sondages à la sortie des urnes concernant le candidat gagnant. En outre, la Cour a noté que la population est généralement consciente que les projections des sondeurs ne sont pas exactes et qu’elle doit attendre pacifiquement les résultats officiels, comme cela a été le cas dans la majorité des processus électoraux de l’histoire du Pérou.

En outre, la Cour a estimé que la restriction prévue à l’article 19 de la loi organique électorale n’était pas proportionnée « compte tenu du degré de danger et de la restriction du droit des citoyens d’accéder à l’information » [para. 9]. La Cour a fait valoir que la gravité et l’imminence du risque de troubles à l’ordre public étaient trop éloignées et relatives par rapport à « la valeur de l’occasion de penser, de s’exprimer et d’être informé, droits que les citoyens devraient avoir, en particulier pendant les processus électoraux » [para. 9].

En outre, la Cour a estimé qu’il était possible d’éviter les troubles à l’ordre public causés par la confusion résultant des sondages réalisés à la sortie des urnes par les enquêteurs. Sur ce point, la Cour a statué « qu’il suffirait d’exiger des enquêteurs qu’ils avertissent à l’avance le public que les renseignements qu’ils fournissent ne sont pas exacts et qu’ils peuvent différer des résultats officiels » [para. 9]. Par conséquent, la Cour a conclu que « le degré de danger pour l’ordre public que représente la diffusion des projections ne justifie pas la restriction de droits aussi importants que la liberté d’expression et d’information » [para. 9].

Ensuite, la Cour a reconnu que la Constitution péruvienne ne garantit pas le droit à la liberté d’expression de manière absolue et que ce droit doit être concilié avec d’autres droits et biens fondamentaux, y compris l’ordre public intérieur. Toutefois, la Cour a précisé que « les droits à la liberté d’expression et d’information jouent un rôle central dans le fonctionnement de la démocratie, car celle-ci ne peut exister sans une communication publique authentique et libre » [para. 9]. En conséquence, la Cour a statué que le gouvernement doit démontrer un besoin impérieux et urgent de restreindre la liberté d’expression. À cet égard, la Cour a conclu que « la « nécessité » de différer la publication des projections fondées sur l’échantillonnage des listes électorales n’est pas une nécessité sociale susceptible de justifier la restriction de l’exercice des droits privilégiés à la liberté d’expression et d’information » [para. 9].

Pour toutes ces raisons, la Cour a conclu que les restrictions imposées par l’article 191 « ne respectent pas le principe constitutionnel du caractère raisonnable et de la proportionnalité » [para. 9].

La Cour a également examiné l’argument du Congrès péruvien selon lequel le deuxième paragraphe de l’article 191 pourrait réduire la confiance dans le Bureau national des processus électoraux et la crédibilité du processus électoral. Sur ce point, la Cour a estimé que l’argument du Congrès était contradictoire, dès lors qu’il n’était pas possible de comprendre pourquoi la norme permettait à la presse de publier « l’échantillonnage des listes électorales et leur divulgation numérique sans projections », ni pourquoi la norme contestée « permet la divulgation des résultats des listes électorales et de leurs projections à 22 heures,  même si le Bureau national des processus électoraux n’a pas procédé au premier comptage rapide » [para. 10]. En outre, la Cour a conclu que l’objectif réel du règlement était d’éviter l’impact des sondages à la sortie des urnes. Sur ce point, la Cour a conclu que « cela ne constitue pas un but légitime ou suffisant pour en interdire la diffusion » [para. 10].

En outre, la Cour a ajouté qu’alors que l’objectif du règlement – protéger la crédibilité des institutions du système électoral péruvien – était pertinent, il était encore plus important que les citoyens péruviens soient informés des résultats des élections par des canaux, autres que les institutions officielles de l’État, afin de pouvoir les surveiller au cas où les résultats des instituts de sondage seraient différents des chiffres officiels. Pour cette raison, la Cour a conclu que la restriction était « excessive et inacceptable dans un régime démocratique, où la liberté d’informer ne peut être limitée qu’au strict nécessaire » [para. 11]

Enfin, la Cour a déclaré que le deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale violait également le droit à l’égalité, tel que consacré par l’article 2 (2) de la Constitution et l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. À cet égard, la Cour a déclaré que l’interdiction de diffuser des sondages à la sortie des urnes entre 16 heures et 22 heures était limitée au territoire de l’État péruvien et ne pouvait s’appliquer aux projections diffusées dans les médias étrangers. Ainsi, la Cour a précisé que certaines couches de la population pouvaient avoir accès aux sondages réalisés à la sortie des urnes par les médias étrangers et diffusés sur Internet.

La Cour a noté que l’interdiction prévue par la loi aurait pour conséquence que certaines catégories privilégiées ayant accès à Internet vont pouvoir accéder aux sondages à la sortie des urnes. En conséquence, elle a conclu que la norme violait le droit à l’égalité parce que « l’accès à l’information [était] conditionné par l’accès (ou non) à certains moyens de communication (Internet et télévision par câble), qui est tributaire, à son tour, des conditions économiques et culturelles de chaque personne » [para. 12].

Compte tenu des motifs susmentionnés, la Cour a fait droit, à l’unanimité, à la requête du Médiateur et a déclaré inconstitutionnel le deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale. La Cour a également ordonné la publication de la décision dans le journal officiel « El Peruano ».

Votes concordants et votes dissidents

Dans son vote concordant, le juge Manuel Aguirre Roca a reconnu que la restriction de la diffusion des sondages à la sortie des urnes bénéficiait d’un fort soutien de tous les partis et qu’elle prenait origine dans la « Mesa de Diálogo y Concertación para el Fortalecimiento de la Democracia » au Pérou, parrainée par l’OEA. Toutefois, le juge a conclu que « les motifs invoqués pour édicter la disposition contestée ont maintenant disparu puisqu’il n’y a plus aucune raison de douter de la justesse des organes chargés de diriger et de contrôler le processus électoral » [para. 14]. De même, le juge a considéré que, quelle que soit l’interprétation possible du deuxième paragraphe de l’article 191 de la loi organique électorale, cette disposition viole le droit à la liberté d’expression prévu par la Constitution péruvienne.

---