Résumé du Cas et Résultat

Une cour fédérale américaine a autorisé la poursuite des principales demandes dans le cadre d’un procès intenté par des associations représentant des professionnels universitaires qui contestent une politique fédérale prétendument conçue pour identifier, sanctionner et expulser les étudiants et universitaires non-citoyens exprimant des opinions pro-palestiniennes ou « anti-israéliennes ». Les plaignants ont soutenu qu’à la suite des manifestations sur les campus liés à la guerre à Gaza, de hauts responsables fédéraux avaient mis en place un régime répressif identifiant les discours critiques à l’égard d’Israël et soumettant les personnes ainsi ciblées à des arrestations, à la révocation de leur visa et à des expulsions. La Cour a rejeté l’argument du gouvernement selon lequel la loi sur l’immigration interdisait tout contrôle judiciaire, estimant que les plaignants ne contestaient pas des ordonnances d’expulsions individuelles, mais une politique plus large, motivée par des considérations idéologiques. Elle a conclu que les conditions requises pour agir en justice étaient remplies, tant sur le plan associatif qu’organisationnel, en raison de l’effet dissuasif objectivement raisonnable sur les membres non-citoyens et du préjudice démontrable causé à la mission académique des organisations. La Cour a jugé que les plaignants avaient allégué de manière plausible l’existence d’une campagne de censure fondée sur le contenu et le point de vue, en violation du Premier Amendement, ainsi que d’une mesure administrative finale susceptible de contrôle en vertu de l’Administrative Procedure Act, compte tenu des conséquences juridiques concrètes découlant de la politique alléguée.

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Les Faits

Le 20 janvier 2025, le président américain Donald Trump a publié le décret 14161, ordonnant au secrétaire d’État de « vérifier et examiner » tous les non-citoyens « dans toute la mesure du possible » afin de s’assurer qu’ils ne « défendent pas une idéologie haineuse » ou « ne soutiennent pas […] des terroristes étrangers ». Peu après, le décret 14188 a proclamé une campagne nationale destinée à « combattre avec vigueur l’antisémitisme », comprenant notamment des recommandations invitant les établissements d’enseignement supérieur à surveiller et signaler les étudiants et le personnel non-citoyens dont les propos ou les fréquentations pourraient les rendre inadmissibles ou passibles d’expulsion pour des motifs liés au terrorisme ou à la politique étrangère.

Ces décrets semblaient être une réponse aux manifestations organisées sur les campus universitaires à la suite des attaques menées par le Hamas contre Israël le 7 octobre 2023 et des opérations militaires israéliennes à Gaza, notamment un campement très médiatisé à l’université Columbia en avril 2024. Au cours de sa campagne présidentielle de 2024, le président Trump a qualifié ces manifestations de « pro-Hamas », « antisémites » et « anti-américaines », et a promis publiquement de les « expulser du pays » tout étudiant ou membre du corps enseignant non-citoyen qui y aurait participé.

Afin de mettre en œuvre les décrets en question, le département d’État et le service américain de l’immigration et des douanes auraient lancé un programme de surveillance des réseaux sociaux appelé « Catch and Revoke », qui aurait utilisé l’intelligence artificielle pour identifier les étudiants et les enseignants non-citoyens ayant tenu des propos en faveur des droits des Palestiniens ou critiquant la conduite militaire israélienne. Dans le cadre de ce programme, les universités auraient reçu des listes de personnes signalées pour faire l’objet de mesures coercitives.

L’une des premières personnes concernées a été Mahmoud Khalil, résident permanent légal et récemment diplômé de l’université Columbia, qui a été arrêté dans son logement étudiant, s’est vu retirer sa carte de résident permanent (carte verte) et a reçu un avis d’expulsion en vertu d’une disposition liée à la politique étrangère. À peu près à la même époque, les autorités fédérales ont révoqué les visas ou le statut d’immigrant d’au moins quatre autres universitaires non-citoyens. Parmi eux figuraient Yunseo Chung, étudiante à Columbia et résidente permanente légale, dont le statut de résidente a été révoqué après avoir participé à une manifestation pro-palestinienne sur le campus ; Badar Khan Suri, chercheur postdoctoral à l’université de Georgetown, dont le visa étudiant a été révoqué en raison de publications sur les réseaux sociaux présumées diffuser de la « propagande du Hamas » et de liens indirects avec un conseiller affilié au mouvement ; Momodou Taal, doctorant à l’université Cornell, dont le visa étudiant a été révoqué après avoir refusé de se rendre à la garde à vue à la suite d’une procédure d’expulsion résultant de sa participation à des manifestations pro-palestiniennes ; et Rümeysa Öztürk, doctorante à l’université Tufts, qui a été placée en détention et dont le visa a été révoqué à la suite de la publication d’un éditorial critiquant Israël. De plus, Mohsen Mahdawi, étudiant à Columbia et résident permanent légal, qui a aidé à organiser des manifestations pro-palestiniennes sur le campus, a été détenu par le département de la Sécurité intérieure, qui demande désormais son expulsion.

Le 25 mars 2025, l’Association américaine des professeurs d’université (AAUP) et trois de ses filiales locales (la section AAUP-Harvard Faculty Chapter, l’AAUP à l’université de New York et la Rutgers AAUP-American Federation of Teachers), ainsi que l’Association des études sur le Moyen-Orient (MESA), ont intenté une action en justice pour contester ce qu’elles qualifient de « politique d’expulsion idéologique » annoncée et mise en œuvre par divers responsables fédéraux. L’AAUP est une association nationale à but non lucratif et un syndicat regroupant des professeurs, des étudiants diplômés et d’autres professionnels du monde universitaire, dont la mission consiste notamment à promouvoir la liberté académique et la gouvernance partagée. Ses sections de Harvard, de l’université de New York et de Rutgers représentent les professeurs de ces établissements. La MESA est une association scientifique à but non lucratif dédiée à l’étude du Moyen-Orient, dont les membres comprennent des professeurs et des étudiants dont l’expertise et les recherches dépendent du libre-échange d’idées au-delà des frontières nationales.

Outre les personnes mentionnées ci-dessus, la plainte fait référence à un certain nombre de personnes anonymes affiliées aux organisations plaignantes qui ont également été touchées par la politique présumée. Il s’agit notamment de cinq membres anonymes de l’AAUP et de deux membres anonymes de la MESA, tous professeurs ou chargés de cours résidents permanents légaux, ainsi que d’un étudiant anonyme étroitement lié à une section de l’AAUP. Bien qu’elles n’aient pas été identifiées publiquement, ces personnes auraient réagi à cette politique en supprimant leurs publications sur les réseaux sociaux et leurs écrits précédemment publiés, en cessant d’assigner ou d’enseigner des documents liés à la Palestine et à Israël, en se retirant de la participation à des conférences, en évitant les voyages internationaux et en supprimant leurs informations professionnelles des sites web des universités. Plusieurs d’entre elles ont également refusé de prendre la parole lors de rassemblements, manifestations ou forums publics, et ont choisi de ne pas participer à des événements tels que des tables rondes ou des projections de films.

La plainte a été déposée devant la Cour fédérale du district du Massachusetts contre le secrétaire d’État Marco Rubio, la secrétaire à la Sécurité intérieure Kristi Noem, le directeur par intérim de l’Agence américaine de l’immigration et des douanes Todd Lyons, les départements d’État et de la Sécurité intérieure, le président Trump en sa qualité officielle et les États-Unis d’Amérique (le président Trump et les États-Unis ayant par la suite été écartés comme parties à certaines demandes). Les organisations ont demandé un jugement déclaratoire et une injonction, contestant la politique en vertu de laquelle les étudiants et les professeurs non-citoyens étaient visés par des arrestations, des détentions, des révocations de visa et des expulsions uniquement en raison de leurs discours et de leurs associations pro-palestinienne ou critiques à l’égard d’Israël.

Lors d’une audience tenue le 23 avril 2025, la Cour, avec le consentement des parties, a transformé la requête en injonction préliminaire en un procès au fond (c’est-à-dire un examen complet des faits et des arguments juridiques), a considéré l’opposition du gouvernement comme une contestation de l’autorité de la Cour et du bien-fondé de la plainte, et a considéré la réponse des organisations comme leur réponse à cette contestation.

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Aperçu des Décisions

Le juge William G. Young, de la Cour fédérale de district pour le district du Massachusetts, a rendu le mémorandum et l’ordonnance de la Cour. Les principales questions soumises à la Cour étaient de savoir si la politique dite « d’expulsion idéologique » – en vertu de laquelle de hauts fonctionnaires fédéraux arrêtent, détiennent, révoquent les visas et engagent des procédures d’expulsion à l’encontre d’étudiants et de professeurs non-citoyens uniquement en raison de leurs opinions politiques pro-palestiniennes ou « anti-israéliennes » – pouvait être contestée devant un tribunal fédéral en vertu des premier et Cinquième Amendements de la Constitution américaine et de la loi sur les procédures administratives (APA), et si ces revendications étaient exclues par les dispositions privatives de compétence de la loi sur l’immigration et la nationalité (INA).

Les organisations ont fait valoir que le tribunal fédéral était compétent pour connaître de leur affaire malgré l’invocation par le gouvernement de deux restrictions juridictionnelles spécifiques à l’immigration. L’article 1252(f) de l’INA limite généralement le pouvoir des tribunaux inférieurs de rendre des injonctions qui interféreraient avec le fonctionnement des lois fédérales en matière d’expulsion, et les organisations ont soutenu que cela n’était pas applicable, car elles contestaient une politique générale et globale, et non des dispositions spécifiques des lois sur l’immigration. Elles ont ajouté qu’elles demandaient une suspension en vertu de l’APA (une loi fédérale qui permet aux tribunaux d’examiner et d’annuler les mesures illégales ou arbitraires prises par les agences), laquelle constitue une forme de recours non injonctif ne relevant pas du champ d’application de l’article 1252(f). L’article 1252(g) de l’INA interdit strictement le contrôle judiciaire de certaines décisions liées à l’expulsion prises dans des affaires individuelles (telles que la décision d’engager ou d’exécuter une expulsion), et les organisations ont fait valoir que leur action en justice était intentée « ni par un étranger, ni au nom d’un étranger, ni […] en relation avec une procédure d’expulsion », mais plutôt pour contester une « politique globale inconstitutionnelle » affectant l’expression académique et politique, ce qui les place hors de la portée de cette restriction juridictionnelle. [p. 27]

En ce qui concerne leur qualité pour agir en justice, les organisations ont fait valoir leur qualité associative et organisationnelle. La qualité associative permet à une organisation d’intenter une action en justice au nom de ses membres lorsque ceux-ci auraient qualité pour agir individuellement, que l’action en justice est liée à l’objectif principal du groupe et qu’aucune participation individuelle n’est nécessaire. Les organisations ont fait valoir que leurs membres non-citoyens étaient confrontés à un effet dissuasif généralisé sur les libertés académiques fondamentales – suppression d’écrits passés, refus de rôles de direction, modification de programmes d’études et même fuite de leur ville d’origine – en raison de la politique contestée et des « menaces » d’expulsion du gouvernement répondant à l’exercice d’une expression protégée. Elles ont également fait valoir que leurs membres citoyens subissaient des préjudices connexes à leur capacité de s’engager auprès de collègues non-citoyens et d’apprendre d’eux. La qualité organisationnelle permet à une organisation d’intenter une action en justice en son nom propre lorsqu’elle a subi un préjudice direct, tel qu’un détournement de ressources causé par la politique contestée. Les organisations ont affirmé que leurs sections avaient enregistré « un nombre d’inscriptions nettement inférieur à la normale » lors d’événements majeurs, que des universitaires non-citoyens s’étaient retirés de leurs fonctions de direction, et que les associations avaient été contraintes de consacrer une partie importante du temps de leur personnel à des consultations en matière d’immigration et à des renvois vers des services juridiques. [p. 51]

Les organisations ont fait valoir que la politique d’expulsion idéologique elle-même, qui vise spécifiquement les discours pro-palestiniens ou « anti-israéliens », constituait une restriction inconstitutionnelle du discours politique fondée sur le contenu et le point de vue, et violait donc le Premier Amendement. Elles ont ajouté que la campagne connexe visant à punir ces discours constituait une mesure de censure illégale au regard de l’interdiction par la Cour suprême de toute restriction de l’expression induite par le gouvernement. Les organisations ont également soutenu que les directives exécutives et les lignes directrices non écrites « peuvent être contestées pour cause d’imprécision » en vertu du Cinquième Amendement lorsqu’elles dissuadent des discours protégés, et que le flou entourant la politique et l’usage d’étiquettes « pro-Hamas » appliquées à la défense pacifique des droits de la personne ne permet pas de fournir l’avertissement équitable requis par la procédure régulière. [p. 62] En contestant la politique en vertu de l’APA, les organisations ont invoqué la « forte présomption en faveur du contrôle judiciaire », arguant que « la décision finale de l’agence » – c’est-à-dire une décision marquant la fin de son processus décisionnel et ayant des conséquences juridiques – « n’a pas besoin d’être écrite », et ont souligné l’absence de tout autre recours adéquat face au refroidissement systémique de l’expression des non-citoyens et des organisations, les procédures d’expulsion individuelles ne pouvant remédier au préjudice collectif causé au discours académique et à la gouvernance. [p. 64]

Le gouvernement a fait valoir que la Cour n’était pas compétente pour accorder l’injonction demandée par les organisations en vertu de l’INA, en raison de l’interdiction prévue à l’article 1252(f) d’interférer avec la manière dont les autorités fédérales appliquent les lois en matière d’expulsion, et du fait que l’article 1252(g) retire à la Cour le pouvoir de connaître des affaires liées à la manière dont les agents d’immigration engagent ou exécutent les expulsions. Le gouvernement a soutenu que la contestation des organisations, même si elle était présentée comme une objection générale à la politique, découlait en fin de compte de ces décisions individuelles d’application de la loi.

En ce qui concerne la qualité pour agir, le gouvernement a fait valoir que ni les organisations ni leurs membres n’avaient subi un préjudice suffisamment concret ou spécifique pouvant être clairement lié aux actions du gouvernement ou réparé par la Cour. Il a soutenu qu’aucun membre non-citoyen n’avait été directement visé – aucun visa ni carte verte n’avait été révoqué – et que tout effet dissuasif allégué sur la liberté d’expression était donc spéculatif. Il a mis en garde contre le fait que reconnaître la qualité associative pour agir dans de telles circonstances pourrait permettre à n’importe quel groupe universitaire de contester l’application ordinaire des lois sur l’immigration sur la base de craintes généralisées. En ce qui concerne la qualité organisationnelle pour agir, le gouvernement a fait valoir que les préjudices allégués – tels que la baisse de la fréquentation des événements ou le détournement du temps de travail du personnel – constituaient des conséquences indirectes des décisions individuelles des titulaires de visas, et non des préjudices directement causés par la politique contestée.

Le gouvernement a avancé trois arguments de fond. En réponse à l’argument fondé sur le Premier Amendement, il a fait valoir que les organisations avaient présenté à tort une série de mesures d’application indépendantes et de déclarations officielles comme une politique unifiée, et que ces mesures relevaient du pouvoir discrétionnaire du gouvernement en matière de communication et d’application de la loi sur l’immigration. Il a soutenu que les décrets présidentiels « traitent des comportements illégaux » – en particulier le soutien au terrorisme ou les menaces contre la politique étrangère – et ne constituent donc pas des restrictions fondées sur le contenu ou le point de vue de l’expression protégée. [p. 54]

Concernant le moyen fondé sur le Cinquième Amendement et l’imprécision, le gouvernement a fait valoir que la doctrine de l’imprécision n’avait jamais été étendue au-delà du contexte législatif ou réglementaire écrit. En vertu de l’APA, il a soutenu qu’il n’y avait pas de « décision finale de l’agence » puisque la politique alléguée n’avait pas « déterminé des droits et des obligations » ni « entraîné de conséquences juridiques », et que, en tout état de cause, l’INA elle-même excluait le contrôle prévu par l’APA des décisions d’exécution de la loi concernant les non-citoyens. [p. 63]

La Cour a confirmé sa compétence pour connaître du recours des organisations, rejetant les arguments du gouvernement visant à priver la Cour de sa compétence et reconnaissant la qualité associative et organisationnelle pour agir. Elle a souligné que l’article 1252(f)(1) de l’INA ne restreignait qu’une catégorie limitée d’injonctions, et non la compétence de fond, et que dans l’affaire Garland c. Aleman Gonzalez, la Cour suprême avait jugé que cette disposition « privait » le tribunal de district « de la compétence pour connaître… des demandes de mesures injonctives collectives » contre certaines dispositions de l’INA, sans toutefois éliminer le pouvoir des tribunaux de district de prononcer des mesures déclaratoires ou de statuer sur des recours fondés sur l’APA. [p. 23]

La Cour a renvoyé à la décision de la Cour suprême dans Reno c. American-Arab Anti-Discrimination Committee (AADC)et à la décision de la Cour d’appel du district de Columbia dans NWDC Resistance c. Immigration & Customs Enforcement, et a estimé que, dans la mesure où les organisations ne demandaient pas le réexamen de décisions d’expulsion spécifiques, mais plutôt de la politique qui sous-tend ces décisions, l’article 1252(g) ne privait pas la Cour de sa compétence.

La Cour a également confirmé que les organisations remplissaient les conditions requises en matière de qualité associative et organisationnelle pour agir. Elle a estimé que l’AAUP et la MESA avaient allégué de manière plausible que leurs membres non-citoyens étaient confrontés à un effet dissuasif « objectivement raisonnable » sur leurs droits garantis par le Premier Amendement, en raison d’une menace crédible de révocation de visa ou d’expulsion pour avoir exprimé des opinions pro-palestiniennes, comme en témoignent des actions telles que la suppression d’écrits, la modification de programmes d’études et le refus de s’engager publiquement. Ces allégations étaient suffisantes pour que la Cour reconnaisse la qualité pour agir des membres, et donc la qualité associative pour agir, d’autant plus que la réparation demandée pouvait remédier aux préjudices allégués en ciblant la conduite du gouvernement plutôt que des tiers.

Elle a également estimé que la MESA avait suffisamment allégué un préjudice démontrable à ses activités, notamment une baisse de participation aux événements et une atteinte à sa mission universitaire, ainsi qu’un détournement de ressources, et a jugé que les allégations de la MESA dépassaient ce seuil. La Cour n’a pas statué sur la qualité organisationnelle de l’AAUP, la qualité pour agir d’un seul plaignant étant suffisante pour assurer la recevabilité du recours.

En évaluant les revendications formulées au titre du Premier Amendement, la Cour a réaffirmé que « les non-citoyens jouissent au moins de certains droits garantis par le Premier Amendement » et que le discours politique est « au cœur » de ces protections. [p. 55] En appliquant les arrêts Bantam Books, Inc. c. Sullivan et AADC pour souligner que les menaces induites par le gouvernement à l’encontre de la liberté d’expression privée peuvent violer le Premier Amendement, elle a conclu que les faits invoqués – une politique non écrite visant à expulser les non-citoyens pour avoir exprimé des opinions pro-palestiniennes ou critiques à l’égard d’Israël et une campagne de « menaces à peine voilées » – constituent de manière plausible à la fois des restrictions fondées sur le contenu et le point de vue, ainsi qu’une censure informelle illégale. Ajoutant qu’« un code de conduite non écrit ou vague, mais appliqué avec des sanctions sévères, semble plus susceptible de restreindre largement la liberté d’expression qu’un code qui définit clairement ce qui est interdit », la Cour a estimé qu’à ce stade, elle devait retenir l’hypothèse selon laquelle une telle politique existe et restreint la liberté d’expression protégée ; elle a donc refusé de rejeter les demandes fondées sur le Premier Amendement à ce stade. [p. 60]

La Cour a rejeté l’argument des organisations fondé sur le Cinquième Amendement et la doctrine de l’imprécision (nullité pour imprécision), estimant que cette doctrine s’applique uniquement aux lois ou, tout au plus, aux règlements écrits, et non aux politiques exécutives non écrites. Elle a souligné que les préoccupations d’équité soulevées par cette doctrine ne justifient pas une contestation constitutionnelle générale de pratiques non définies ou informelles. Les organisations ayant contesté une politique présumée non écrite, la Cour n’a trouvé aucun fondement juridique à cette demande et l’a rejetée.

En ce qui concerne le recours fondé sur l’APA, la Cour a réaffirmé la forte présomption en faveur du contrôle judiciaire et a rejeté l’argument du gouvernement selon lequel la décision finale de l’agence doit être écrite. S’appuyant sur des précédents tels que R.I.L-R. c. Johnson et Amadei c. Nielsen, la Cour a estimé que des déclarations et des pratiques exécutives cohérentes, telles que le ciblage des défenseurs de la cause palestinienne pour leur infliger des sanctions en matière d’immigration, peuvent constituer une décision finale de l’agence si elles déterminent des droits ou entraînent des conséquences juridiques. Elle a jugé que les organisations avaient allégué de manière plausible une telle décision dans la présente affaire. S’agissant de l’exigence selon laquelle aucun autre recours adéquat ne doit être disponible, la Cour a estimé que les procédures d’expulsion individuelles ne pouvaient pas réparer de manière significative le préjudice plus large causé à la liberté académique et aux missions organisationnelles par la politique alléguée, déclarant que « les préjudices [des plaignants] ne peuvent être réparés autrement que par le biais de l’APA ». [p. 66] En conséquence, la Cour a rejeté la requête visant à écarter la plainte au titre de l’APA.

En conclusion, la Cour a ouvert la voie à un contrôle judiciaire de la politique dite « d’expulsion idéologique » en rejetant les moyens de défense juridictionnels invoqués par le gouvernement en vertu des articles 1252(f) et 1252(g) de l’INA et en concluant que les organisations avaient qualité pour agir. Elle a jugé que les organisations avaient allégué de manière plausible un refroidissement crédible et objectivement raisonnable de l’expression politique de leurs membres non-citoyens, ce qui justifiait leur qualité pour agir en tant qu’association, et que la MESA en particulier avait également subi un préjudice concret dans ses activités, ce qui justifiait sa qualité pour agir en tant qu’organisation. Sur le fond, la Cour a autorisé la poursuite de l’affaire sur les questions relatives au Premier Amendement, estimant que les allégations selon lesquelles les actions du gouvernement constituaient une discrimination fondée sur le contenu et les opinions, ainsi qu’une campagne de menaces coercitives restreignant la liberté d’expression protégée, étaient suffisantes. La Cour a rejeté la contestation fondée sur le Cinquième Amendement pour cause d’imprécision, estimant que les garanties de la procédure régulière ne s’étendent pas aux politiques non écrites. Elle a autorisé la poursuite de la procédure au titre de l’APA, concluant que les organisations avaient allégué de manière plausible une décision finale de l’agence et qu’aucun autre recours adéquat n’était disponible pour remédier à l’impact systémique plus large sur la liberté d’expression académique. L’affaire se poursuivra sur la base du Premier Amendement et de l’APA, tandis que la contestation pour imprécision a été rejetée.

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