Cerrado Expande el alcance del derecho a la Expresión
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La primera sala de la Suprema Corte de México sostuvo que la criminalización del «halconeo» era inconstitucional. Un código penal local tipificaba el delito de «halconeo», el cual consiste básicamente en obtener y proporcionar información confidencial o reservada de los cuerpos de seguridad pública o de las fuerzas armadas, con el propósito de evitar que el sujeto o los sujetos activos de delitos diversos sean detenidos o para que tales sujetos puedan concretar una actividad delictiva en agravio de un tercero. Un ciudadano interpuso una demanda de amparo indirecto alegando la inconstitucionalidad de dicha norma. Al respecto, en su demanda de amparo, el quejoso planteó que el artículo combatido violó los derechos de acceso a la información y de libertad de expresión consagrados en los artículos 1, 6, 7, 14 y 22 Constitucionales; los artículos 1, 2 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y los artículos 1, 2 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El demandante sostuvo que la configuración legislativa de las conductas punibles y las penas se encuentra limitada por ciertos principios, valores y derechos reconocidos en la Constitución. La Primera Sala de la Suprema Corte reasumió su competencia originaria para conocer de este amparo en revisión y declaró inconstitucional la norma combatida. La Corte argumentó que «la existencia de una norma que penalice ab initio la búsqueda de información que, además, se considere prima facie y sin una declaratoria previa de clasificada o reservada y sin que supere una prueba de daño, puede constituir un efecto amedrentador (…) puesto que, al margen de que no se compruebe su responsabilidad [del eventual procesado], el simple hecho de ser sometido a un proceso penal puede claramente disuadirlo de cumplir con su labor profesional, ante la amenaza real de ser sometido a uno o varios procesos”.
El Código Penal del Estado de Chiapas, en su artículo 398 Bis local, tipifica el delito conocido como «halconeo», que consiste en obtener y proporcionar información confidencial o reservada de los cuerpos de seguridad pública o de las fuerzas armadas con el propósito de evitar que el sujeto o los sujetos activos de delitos diversos sean detenidos o para que tales sujetos puedan concretar una actividad delictiva en agravio de un tercero. La norma combatida establece:
“Artículo 398 Bis. Al que obtenga y proporcione información confidencial o reservada de los cuerpos de seguridad pública o de las fuerzas armadas con el propósito de evitar que el sujeto o los sujetos activos del delito sean detenidos o para que puedan concretar una actividad delictiva en agravio de un tercero, se impondrá una pena de dos a quince años de prisión y multa de doscientos a cuatrocientos días de salario mínimo.
Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando a personas menores de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el carácter ilícito del hecho, la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo.
Así mismo, se aumentará la pena hasta en una mitad cuando la conducta se lleve a cabo por servidores públicos que pertenezcan o han pertenecido a alguna institución de seguridad pública, a las fuerzas armadas o se trate de personas que han pertenecido o pertenezcan a personas morales que brinden servicios de seguridad privada.
Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando equipo o vehículos oficiales, o vehículos de servicio de transporte público o mercantil, o que por sus características sean similares a esos en apariencia, la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo.
Asimismo, se entenderá por información confidencial o reservada aquella que es relacionada con las actividades provenientes de operativos, investigación, persecución de los delitos o sus autores, misma información que en términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas, tenga dicha naturaleza” [p. 1 y 2].
Un ciudadano interpuso una demanda de amparo indirecto alegando la inconstitucionalidad de dicha norma. Al respecto, en su demanda de amparo, el accionante planteó que el artículo combatido violaba los derechos de acceso a la información y de libertad de expresión consagrados en los artículos 1, 6, 7, 14 y 22 Constitucionales; los artículos 1, 2 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y los artículos 1, 2 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y sostuvo, además, que la configuración legislativa de las conductas punibles y las penas se encuentra limitada por ciertos principios, valores y derechos reconocidos en la Constitución.
El juez de distrito que resolvió en primera instancia la demanda de amparo decidió sobreseer el juicio. El quejoso interpuso recurso de revisión contra dicha determinación y la Suprema Corte decidió reasumir su competencia originaria para conocer dicho recurso, revocando la sentencia del juez de distrito y otorgando el amparo y protección al accionante. La norma demandada fue declarada inconstitucional.
La Suprema Corte de México debió analizar en este asunto si el poder legislativo de una entidad federativa puede restringir legítimamente el acceso/ difusión de información mediante el uso del derecho penal contra quien busque y difunda datos confidenciales y reservados de cuerpos de seguridad y fuerzas armadas.
En el presente caso, la Corte consideró que el quejoso sostuvo que la sola entrada en vigor del artículo 398 Bis del Código Penal para el Estado de Chiapas genera una afectación en su esfera jurídica porque extingue, de hecho y de derecho, su libertad de expresión y acceso a la información, al sancionar con pena de prisión a quien busque y difunda datos confidenciales y reservados de cuerpos de seguridad y fuerzas armadas para evitar la detención de sujetos activos del delito. Además, estimó que “ello genera un elemento disuasivo para la obtención y difusión de la información ante la amenaza de activación de las facultades punitivas del [E]stado” [p. 20].
Para la Corte “la existencia de una norma que penalice ab initio la búsqueda de información que, además, se considere prima facie y sin una declaratoria previa de clasificada o reservada y sin que supere una prueba de daño, puede constituir un efecto amedrentador (…) puesto que, al margen de que no se compruebe su responsabilidad [del eventual procesado], el simple hecho de ser sometido a un proceso penal puede claramente disuadirlo de cumplir con su labor profesional, ante la amenaza real de ser sometido a uno o varios procesos” [p. 20]. Para la Corte, “puede existir una afectación por el simple hecho de someter a un periodista a un proceso penal como consecuencia del ejercicio legítimo de dicho derecho y puede, además, constituir un uso desproporcionado del derecho penal” [p. 20].
La Corte consideró que “debido a la importancia de la libertad de expresión en una sociedad democrática y la elevada responsabilidad que entraña para quienes ejercen profesionalmente labores de comunicación social, tal como se destacó en el anterior capítulo, el Estado debe minimizar las restricciones a la circulación de la información. Por tanto, cualquier restricción a la libertad de expresión y al acceso a la información que se oriente al contenido de determinada información (content-base) y no sólo a la forma, tiempo y lugar de la expresión, debe considerarse sospechosa y sujetarse a un escrutinio constitucional estricto” [p. 48 y 49].
Así mismo, la Corte indicó que “la norma impugnada restringe el goce del núcleo esencial del derecho de acceso a la información, ya que, en su enunciación crea un efecto amedrentador (chiilling effect), al criminalizar la discusión pública de un fragmento de la actividad del poder público que idealmente se debería ubicar en el centro de la evaluación de la sociedad como es la seguridad pública (core speech) y no se limita a restringir aspectos incidentales o periféricos al discurso” [p. 53].
La Suprema Corte concluyó que el artículo impugnado es inconstitucional porque “no cumple con el principio de taxatividad, actualizando los vicios de validez constitucional que preocupan a los derechos de libertad de expresión y acceso a la información [dado que] el tipo penal es sobre-inclusivo, pues no delimita precisamente el tipo de discurso o acción comunicativa prohibido por el legislador, en atención a los fines legítimos buscados” [p. 62].
A juicio de la Corte, “la norma combatida, al no satisfacer el principio de taxatividad, genera efectos perjudiciales para el ámbito de deliberación pública sobre el cual se proyectan las libertades de expresión y acceso a la información, pues el quejoso, al no tener certeza sobre el tipo de discurso en el que no puede participar, tiene incentivos para preventivamente no participar totalmente en dicha actividad comunicativa, por el miedo de resultar penalizado. Como se dijo, en ello radica el efecto inhibidor generado por la falta de taxatividad de un tipo penal. Esta falta de certeza se genera por varios de los términos utilizados en el tipo penal ya analizados, siendo el principal, que, al ejercer su profesión de periodista, el quejoso no podrá distinguir cuando se actualiza el ‘propósito de evitar que el sujeto o los sujetos activos del delito sean detenidos o para que puedan concretar una actividad delictiva en agravio de un tercero’ y cuando esa intención es esquivada, estando en presencia de una mera voluntad de informar a la población. Tampoco podrá saber qué tipo de acción comunicativa puede tener por efecto generar las consecuencias típicas asociadas a la norma impugnada, pues escapa a su poder la forma en que cada miembro de la sociedad utilice la información que se difunde en los canales de deliberación pública para llevar a cabo fines personales, pudiendo estar entre los beneficiarios de ese debate algunos sujetos activos de un delito, quienes se pueden aprovechar de la actividad periodística para evitar ser detenidos, o bien, cometer algún delito” [p. 62 y 63].
Así mismo, la Corte señaló que “el incumplimiento del principio de taxatividad del precepto impugnado genera que un tipo penal sirva de fundamento a la autoridad ministerial y/o judicial para ejercer discreción e introducir sus valoraciones personales sobre el tipo de discurso que debería estar prohibido en una circunstancia específica. El vicio de validez se constata cuando la norma resulta apta para dotar a las autoridades del poder para prohibir acciones comunicativas con las cuales no coinciden. Este poder de discreción atenta contra el principal mecanismo de control democrático que tienen los ciudadanos sobre sus autoridades: la crítica impopular. Esto se acredita en la especie, pues las calificatorias de ‘información confidencial o reservada de los cuerpos de seguridad pública o de las fuerzas armadas’, aunque remiten a un cuerpo de reglas que indican cuándo ese tipo de información adquiere esas calidades, es innegable que las autoridades gozan de una cierta discreción para calificarlas como tal, pues se trata de conceptos evaluativos diseñados para utilizarse en el ámbito administrativo de acceso a la información, frente a las peticiones de los particulares, que traídos al ámbito penal, sin mayor delimitación y sin una adecuada prueba del daño, posicionan a las autoridades con la posibilidad de direccionar el poder punitivo del Estado para influir en la deliberación pública, pues la determinación de cuándo una información sea confidencial o reservada puede verse influida por esa voluntad oficial de censurar cierto debate público que considera perjudicial. En otras palabras, la norma penal no impide la calificación auto-interesada de la autoridad de que cierta información de seguridad pública deba calificarse o no como reservada o confidencial, lo que se acentúa, en el caso concreto, porque dicha calificatoria no necesariamente es puesta al conocimiento ex ante del periodista, quien debe adivinar por sí mismo la decisión de la autoridad de clasificación de la información que pretende comunicar a la población” [p. 63 y 64].
En ese sentido la Corte ordenó que “los efectos del presente amparo vinculan a todas las autoridades del Estado de Chiapas a tomar en consideración la inconstitucionalidad del artículo, por lo que el quejoso no debe ser expuesto a la aplicación de la norma, tanto en el presente como en el futuro. Como la norma impugnada ha sido calificada por la Suprema Corte como una barrera de entrada a los canales públicos de deliberación garantizados constitucionalmente, todas las autoridades deben considerar que dicha restricción ha sido removida del espacio público de deliberación, por lo que el quejoso puede participar libremente en éste, sin tener que cargar con la incertidumbre de que su labor periodística podría ser perseguida por las autoridades. Concomitantemente, las autoridades locales deben abstenerse de ejercer contra el quejoso los poderes discrecionales otorgados por la norma para influir en la deliberación pública” [p. 64 y 65].
La Corte explicó que “lo relevante en este juicio constitucional no es determinar si la norma impugnada trasciende en la esfera jurídica del quejoso desde la perspectiva de las consecuencias punitivas exigidas como respuesta de reproche a su conducta, esto es, si el quejoso ha actualizado la hipótesis normativa que activa el aparato punitivo del Estado, a través de sus facultades persecutorias y judiciales. Lo relevante, en cambio, es la afectación que genera en el quejoso que sea periodista al impedirle, obstaculizarle o establecerle requisitos de entrada al espacio público para participar en el debate público” [p. 32].
A juicio de la Corte “la información cuya obtención o difusión se le obliga a abstenerse como periodista resulta indispensable para el escrutinio público de las instituciones y, por tanto, para el debido funcionamiento de la democracia representativa” [p. 36].
En criterio de la Corte, “el derecho a la información está inmerso en el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, en tanto ésta comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección” [p. 40].
La Corte explicó que el artículo 6º Constitucional “señala que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. Asimismo, señala que toda persona, sin acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. Para la efectiva tutela de este derecho, el artículo precisa que se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos, los cuales se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales y con autonomía operativa, de gestión y de decisión” [p. 40].
En relación con las excepciones a la libertad de expresión, “los artículos 13, inciso 2 de la Convención Americana y 19, inciso 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, prevén como límites del derecho a la libertad de pensamiento y expresión –del cual forma parte el derecho a la información: (i) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, y (ii) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud a la moral pública. Específicamente, en su interpretación del artículo 13, inciso 2, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que para que una restricción sea compatible con la Convención debe cumplir con el siguiente test tripartito:
Las restricciones al derecho de acceso a la información debe ser idónea para alcanzar el objetivo imperioso que pretende lograr y estrictamente proporcional a la finalidad perseguida. Entre distintas opciones para alcanzar dicho objetivo, se debe escoger la que restrinja en menor medida el derecho. Específicamente, en relación con el requisito de proporcionalidad, cualquier restricción en el acceso a la información en poder de autoridades estatales debe demostrar que la divulgación de la información efectivamente amenaza con causar un perjuicio sustancial al objetivo legítimo perseguido y demostrar que el perjuicio a dicho objetivo es mayor que el interés público de contar con la información” [p. 45, 46 y 47].
Ahora bien, para la Corte, el artículo 6º constitucional “contempla expresamente dos tipos de limitaciones al derecho de acceso a la información: por un lado, la información pública puede ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos establecidos en la ley de la materia, y por el otro, se prevé la obligación de proteger la información relacionada con la vida privada y los datos personales. Dichas normas sólo enuncian los fines constitucionalmente válidos o legítimos para establecer limitaciones al derecho en estudio, pero ambas remiten a la legislación secundaria para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales enunciados como límites al derecho de acceso a la información. Sobre este tema, se ha reconocido que el legislador puede válidamente establecer limitaciones al derecho de acceso a la información, con la condición de que tales límites atiendan a intereses públicos o de los particulares y encuentren justificación racional en función del bien jurídico a proteger, es decir, que exista proporcionalidad y congruencia entre el derecho fundamental de que se trata y el interés que se pretenda proteger.” [p. 47].
La Corte consideró que para el caso concreto era necesario aplicar el test tripartito para evaluar si la limitación al derecho a la libertad de expresión era legítima. Al respecto indicó que “en cuanto a la finalidad perseguida con la norma impugnada –que, en el caso concreto, ya está establecida en una ley–, la restricción de la medida persigue un fin legítimo, pues pretende proteger la seguridad pública. […]Para esta Primera Sala, tales objetivos se insertan, prima facie, dentro de los límites constitucional y convencionalmente autorizados referentes al ‘interés público’ y al ‘orden público’” [p. 52].
Sin embargo para la Sala “hay tres puntos principales a tomar en consideración y que hacen que la norma no pase el test estricto de constitucionalidad: (i) la referencia a la información confidencial o reservada que reenvía a otras normas; (ii) que se establece que el propósito de la conducta es que dicha información iba a permitir que se cometiera un delito o de que quien cometía un delito no fuera detenido; y (iii) que el tipo penal es abierto cuando establece que la información es para evitar una detención al haber cometido un delito (sin importar cuál), o para evitar llevar a cabo una “actividad delictiva” (sin importar cuál)” [p. 55].
Así mismo, la Corte expresó que “la norma impugnada tiene un impacto desproporcional sobre un sector de la población: el gremio periodístico. Al criminalizar la búsqueda de toda información relativa a la seguridad pública, sin poder saber a priori si dicha información es considerada reservada, es claro que uno de los sujetos destinatarios de la norma son los periodistas, quienes –como el quejoso- tienen como función social la de buscar y difundir información sobre temas de interés público para ponerla en la mesa de debate público, por lo que la norma termina teniendo no sólo un efecto inhibidor de la tarea periodística, sino el efecto de hacer ilícita la profesión en ese ámbito específico” [p. 61].
Por ello para la Corte “la norma estudiada no constituye una medida necesaria para satisfacer los intereses públicos –la seguridad de los miembros de las fuerzas de seguridad y las fuerzas armadas– que se pretenden proteger, ni la restricción impuesta fue la que restringe en menor medida el derecho de acceso a la información. Tal como se ha expresado anteriormente, la labor periodística consiste en informar a la población sobre temas de interés público, para lo cual se debe buscar información para posteriormente difundirla. Lo que el artículo impugnado hace es sancionar con la medida más lesiva –la prisión– un derecho humano, a través de una restricción ilegítima, y a través de un tipo penal poco claro y, además, falto de taxatividad” [p. 62].
El Impacto de la Decisión indica si la decisión expande o restringe la expresión basado en el análisis del caso.
Esta sentencia resulta emblemática porque contribuye a consolidar una ampliación del alcance protector del juicio de amparo en el actual modelo constitucional de protección de los derechos humanos. Respecto a la protección del derecho a la libertad de expresión y del acceso a la información, la sentencia declara la importancia del uso excepcional y moderado del derecho penal para restringir estos derechos, visto que la existencia de normas penales pueden provocar un efecto amedrentador, o «chilling efect«, entre otros, en las personas que se dedican profesionalmente a difundir información.
La Perspectiva Global demuestra cómo la decisión de la corte fue influenciada por normas de una o más regiones.
La importancia del caso se refiere a cuán influyente es el caso y cómo su importancia cambia con el tiempo.
En tanto se trata de una decisión de una alta Corte, la misma debe ser tenida en cuenta por la judicatura al momento de tomar decisiones en casos similares.
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