Resumen y resultado del caso

El Tribunal Constitucional de Chile declaró inaplicable por inconstitucional una norma que permitía al jefe superior del órgano a quien se le requiera una información, negarla cuando, en su criterio, afectara sensiblemente los intereses de terceros. El caso fue analizado por el Tribunal después de que el director de la Dirección Nacional de Aduanas le negara a dos ciudadanos acceder —por considerar que se veían afectados intereses de terceros— a información respecto de antecedentes sobre la valoración aduanera de las mercancías que importan al país algunas empresas transnacionales. Para el Tribunal, la norma constitucional solo permite que la calificación de una información como reservada sea realizada por el legislador en una ley de quórum calificado y no por el jefe de una entidad pública.

Hechos

Dos ciudadanos y una sociedad solicitaron a la Dirección Nacional de Aduanas que les fuera entregada una información sobre una investigación promovida por ellos, la cual estaba dirigida a obtener la verificación de antecedentes sobre la valoración aduanera de las mercancías que importan al país algunas empresas transnacionales. La solicitud de información fue negada por el director de la entidad en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que le permitía negar la entrega de una información cuando ésta afectara los intereses de terceros.

Esta negativa fue atacada por vía judicial y decidida a favor de los solicitantes en primera instancia por el Primer Juzgado Civil de Valparaiso. Apelada esta decisión su estudio le correspondió a la Corte de Apelaciones de la misma ciudad, quien antes de proferir sentencia, solicitó al Tribunal Constitucional que se pronunciara sobre la inaplicabilidad por inconstitucional del artículo 13 de la Ley No. 18.575. Según el Tribunal, dicha norma podría ser contraria al artículo 8 de la Constitución que establece que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquellos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.

A continuación se subrayan los apartes del artículo 13 de la Ley 18.575, que fueron sometidos a consideración del Tribunal Constitucional:

“Artículo 13(…)

Son públicos los actos administrativos de los órganos de la Administración del Estado y los documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial.

(…)Las únicas causales en cuya virtud se podrá denegar la entrega de los documentos o antecedentes requeridos son la reserva o secreto establecidos en disposiciones legales o reglamentarias; el que la publicidad impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido; la oposición deducida en tiempo y forma por los terceros a quienes se refiere o afecta la información contenida en los documentos requeridos; el que la divulgación o entrega de los documentos o antecedentes requeridos afecte sensiblemente los derechos o intereses de terceras personas, según calificación fundada efectuada por el jefe superior del órgano requerido, y el que la publicidad afecte la seguridad de la Nación o el interés nacional.

(…)”

El Tribunal Constitucional decidió declarar, la inaplicabilidad para el caso concreto del siguiente aparte: “según calificación fundada efectuada por el jefe superior del órgano requerido”, por ser contrario a la Carta Fundamental.

Análisis de la Decisión

El Tribunal Constitucional de Chile debió estudiar si resultaba contrario al artículo 8 constitucional la norma que permitía a los jefes de las entidades a quienes se les solicita una información, denegar su entrega con fundamento en que su divulgación afecta sensiblemente los intereses de terceros.

En tal sentido el Tribunal analizó, en primer lugar,  si permitir la denegación de información con base a la afectación sensible de “intereses” de terceras personas, desconoce que el artículo constitucional en cita solo autoriza el secreto o reserva de esta información atendiendo a la protección de los “derechos” de terceros mas no “intereses» de estas personas. En segundo lugar, el Tribunal debió analizar si es constitucional permitir que el jefe de la entidad sea quien decida sobre la reserva, cuando tal facultad no está prescrita en el Texto Superior.

Para empezar el Tribunal señaló que la aplicabilidad o inaplicabilidad de la norma sometida a su consideración resultaba decisiva para resolver el caso que estaba conociendo la Corte de Apelaciones de Valparaiso, pues el Director de Aduanas señaló que la decisión de no entregar la información requerida, se adoptó conforme al inciso undécimo del artículo 13 de la Ley 18.575.

Antes de pasar al análisis concreto de la disposición enjuiciada, el Tribunal puso de presente la importancia del derecho al acceso a la información (artículo 9 numeral 12 de la Constitución) y señaló que este ampara el derecho a recibir información. En el desarrollo de este marco general también expuso que el artículo 8 constitucional establece que es un deber de los órganos del Estado cumplir con el principio de publicidad, por lo cual deben actuar de forma transparente. En consecuencia, tienen la obligación de permitir que las personas puedan acceder a la información pública.

El Tribunal indicó que el derecho de acceder a la información pública es un presupuesto esencial para la vigencia de un orden democrático y es un “soporte básico para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas” [considerando 10]. Finalmente, procedió a señalar que acorde con la naturaleza de este derecho, el propio constituyente decidió que para restringirlo, (i) se necesita una ley de quórum calificado y (ii) sólo es admisible en los casos en los cuales la divulgaciones de la información afecte el cumplimiento de las funciones de los órganos, los derechos de las personas, la seguridad nacional o el interés nacional.

Al estudiar el caso concreto, el Tribunal recordó que la Ley 18.575 fue anterior a la norma constitucional en comento. El Tribunal indicó que la Constitución amplió el principio de publicidad extendiéndolo no sólo a los ‘actos’ sino también a las resoluciones, así como a los fundamentos y procedimientos de esos actos. Ahora bien, frente a las causales de reserva observó que la Constitución ya no incluye la expresión ‘intereses’ de terceras personas, ni incluye que el requisito de su afectación sea sensible según calificación que otorgue el jefe del órgano requerido, pues la Constitución únicamente establece como causal de reserva la afectación de los ‘derechos de las personas’. De ahí que la Corte debió estudiar si la causal legal invocada por el Director de Nacional de Aduanas, resultaba ser contraria a la Constitución, por no estar incluida, de forma literal, dentro del concepto ‘derechos de terceras personas’.

El Tribunal resolvió el primer problema jurídico en el sentido de entender que cuando la Constitución se refiere a ‘derechos de terceros’ lo hace en un sentido amplio, dentro del cual está comprendida la protección de los derechos subjetivos, así como de los intereses legítimos, por lo que la norma no resulta inaplicable al caso concreto por este motivo.

En cuanto al segundo problema jurídico, el Tribunal encontró que la norma constitucional sólo permite que la calificación de una información como reservada sea realizada por el legislador en una ley de quórum calificado y no por el jefe de una entidad pública. A juicio del Tribunal esto tiene razón de ser en la preocupación del constituyente de evitar que se dejara un amplio margen de comprensión de las causales de secreto o reserva, con la finalidad de evitar que finalmente terminara por anularse la plena vigencia de la publicidad que se consagra como regla general. De lo expuesto el Tribunal encontró que: “la autoridad administrativa debe sujetarse a los parámetros fijados por aquella (ley de quórum calificado) a la hora de denegar la entrega de documentación pública que le haya sido solicitada, por estar afecta a secreto o reserva” [considerando 28].

Por lo anterior el Tribunal concluyó que el inciso undécimo del artículo 13 de la Ley 18.575 no es compatible con el artículo 8 de la Constitución y debe ser inaplicado en el caso concreto. Además señaló que el Director Nacional de Aduanas omitió dar aplicación al procedimiento de oposición de terceros -que si estaba ajustado a la Constitución- , conforme al cual debía comunicar a los posibles afectados con la decisión, la facultad que les asistía para oponerse a la entrega de esa información.