Resumen y resultado del caso

La Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que México no vulneró el derecho de acceso a la información del artículo 13 de la Convención Americana al negar a la abogada B.J. el acceso efectivo al expediente penal sobre la muerte de la Sra. Ernestina Ascencio Rosario, que antes de fallecer denunció haber sido agredida sexualmente por soldados. Tras una solicitud de acceso a la información por parte de la Sra. B.J. en el 2009, la Procuraduría de Veracruz entregó solo una versión pública reducida del expediente. Asimismo,  el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información confirmó la confidencialidad del resto de la información por posibles riesgos a la integridad de las personas involucradas, el orden público y la protección de la intimidad de la víctima. Ante la Corte IDH, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que México no dio razones suficientes para justificar la confidencialidad del expediente sobre la muerte de la Sra. Ascencio. Por su parte, México argumentó que las medidas de restricción al acceso a la información fueron legales, necesarias y proporcionales y que en 2022 se entregó una versión más amplia del expediente criminal con supresión únicamente de datos personales de las personas involucradas. La Corte IDH reafirmó el principio de máxima divulgación en materia de acceso a la información y la obligación de motivar toda negativa en este tipo de pedidos. Asimismo, la Corte IDH precisó los estándares legales que deben cumplir los Estados al momento de examinar solicitudes de acceso a la información judicial vinculada con violencia sexual, destacando la prohibición de usar la reserva o confidencialidad para eludir deberes de investigación por violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, la Corte IDH concluyó que no contaba con elementos suficientes para decidir si el obrar de México violó el artículo 13 porque ninguna de las partes remitió el expediente completo requerido. En consecuencia, la Corte IDH rechazó condenar a México por la alegada violación del derecho de acceso a la información, aunque consolidó estándares relevantes para futuros casos.

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Hechos

La Sra. Ernestina Ascencio Rosario era una mujer indígena náhuatl de 73 años, habitante de la Sierra de Zongolica, Veracruz, México. En febrero de 2007, el Ejército Mexicano instaló una base de operaciones en su comunidad como parte de la estrategia de seguridad nacional contra el narcotrafico.

El 25 de febrero de 2007, la Sra. Ascencio fue encontrada por su hija en grave estado de salud cerca del campamento militar y con su falda levantada. Antes de fallecer el 26 de febrero, la Sra. Ascencio afirmó que “había sido agredida y violada por soldados” [párr. 87].

Las investigaciones iniciales de la Procuraduría General de Justicia de Veracruz y las necropsias confirmaron lesiones consistentes con violencia sexual y la presencia de material genético masculino. Sin embargo, tras declaraciones del entonces Presidente de la República y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que sugirieron una muerte por causas naturales, la investigación fue archivada prematuramente en mayo de 2007.

Dicho contexto de posibles irregularidades y falta de transparencia motivó el interés de la Sra. B.J., cuya profesion era abogada, quien buscó acceder a la información oficial del caso por la indignación que le produjo la impunidad de la muerte de la Sra. Ascencio.

El 9 de febrero de 2009, la Sra. B.J. solicitó a la Procuración General de Justicia de Veracruz el acceso a la información sobre diversas pruebas y hechos del caso, entre ellos, copias de la investigación criminal, los dictámenes periciales y criminalisticos, los certificados médicos y necrologicos y el dictamen de exhumación del cadaver de la Sra. Ascencio. Sin embargo, el 26 de febrero de 2009, la Procuración General solo proporcionó una versión pública extremadamente reducida y negó el acceso al resto de las actuaciones argumentando “que tratándose de asuntos de naturaleza penal, el carácter público no se extiende a las demás actuaciones que integran el expediente.” [párr. 134].

Ante esta negativa, el 18 de marzo de 2009, la Sra. B.J. interpuso un recurso de revisión por considerar que la Procuración General de Veracruz no explicó el motivo por los cuales rechazó su pedido de acceso a la información sobre el caso de la muerte de la Sra. Ascencio.

El 27 de mayo de 2009, el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información  confirmó la decisión de la Procuración General de Veracruz. El Instituto consideró que la información era “reservada” basándose en que el acceso podría generar riesgos de represalias contra quienes intervinieron en el proceso y que su divulgación podría producir “alteraciones al orden público.” [párr. 137]

El 18 de junio de 2009, la Sra. B.J. promovió una demanda de amparo contra la decisión que rechazó su pedido de acceso a la información “alegando la vulneración de sus derechos a la legalidad, al acceso a la información y a la verdad.” [párr. 139]

El 11 de noviembre de 2009, el Juzgado Primero de Distrito del Estado de Veracruz concedió el amparo debido a la falta de fundamentación y motivación de la negativa de brindar la totalidad de la información del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información. En cumplimiento de esta sentencia, el 8 de febrero de 2010, el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información emitió una nueva resolución donde reiteró la negativa de acceso a la información a la Sra. B.J. y sostuvo que se trataba de datos de caracter reservados y confidenciales. Además, el Instituto argumentó que la publicidad de los dictámenes periciales podría exponer a las personas que intervinieron en el caso a “estigmatización” y “ataques físicos” por parte de personas disconformes con el cierre de la causa por la muerte de la Sra. Ascencio. [párr. 141] El Instituto agregó que la reserva protegía la intimidad de la víctima, sus familiares y el orden publico porque la muerte de la Sra. Ascencio “había sido objeto de una fuerte polémica social.” [párr. 141]

La Sra. B.J. interpuso un recurso de queja por incumplimiento de la sentencia. El 2 de marzo de 2011, el Juzgado Primero de Distrito del Estado de Veracruz declaró infundado el recurso de queja de la Sra. B.J. por considerar que el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información había motivado fundadamente la nueva resolución que rechazó el pedido de acceso a la información. La Sra. B.J. apeló dicha sentencia. Sin embargo, el 7 de julio de 2011 el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa declaró infundado el recurso de la Sra. B.J. y confirmó la sentencia.

Años más tarde, el 15 de agosto de 2022, el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información decidió remitir a la Sra. B.J. una versión pública más amplia del expediente relativo a la muerte de la Sra. Ascencio, aunque con numerosos datos personales tachados o censurados.

El 11 de enero de 2012 la organización Abogadas y Abogados para la Justicia y los Derechos Humanos presentó una petición contra Mexico ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por la violación del derecho a la libertad de expresión del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en su dimensión del derecho al acceso a la información, entre otros derechos, por los hechos ocurridos a la Sra. Ascencio, sus familiares y la Sra. B.J.

El 11 de junio de 2013, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sometió el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, alegando, entre otros puntos, la responsabilidad internacional de México por la violación del derecho de acceso a la información en perjuicio de B.J., al habérsele impedido conocer de forma efectiva el expediente de una investigación de alto interés público y posibles violaciones graves a los derechos humanos.

La Comisión sostuvo que México violó el derecho de acceso a la información de la Sra. B.J. y de la sociedad porque, aunque invocó fines legítimos para reservar datos, no dio razones específicas para la negativa a entregar piezas del expediente ni la censura de ciertos datos. Añadió que se ocultó información que excedía la protección de datos personales de las personas involucradas y que restringir el acceso a la información para evitar críticas a peritos o proteger la honra de funcionarios desconoce el mayor deber de tolerancia a la crítica estatal de este tipo de figuras públicas.

El 20 de diciembre de 2023, México alegó que las restricciones fueron legales, necesarias y proporcionales para proteger datos personales de la víctima y los funcionarios involucrados en la causa. Sostuvo que el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información ponderó correctamente los riesgos y que en 2022 entregó una versión donde únicamente se suprimieron los datos de carácter personal. Asimismo, agregó que el hecho de que los peritos sean funcionarios no vuelve públicos sus datos y que no existían acciones alternativas menos restrictivas del derecho de acceso a la información.

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Análisis de la Decisión

Debido a la complejidad del caso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos debió examinar diversas violaciones de varios derechos protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El análisis de este caso se centrará en las cuestiones relacionadas con la libertad de expresión. La cuestión principal que la Corte IDH debió examinar fue si la respuesta del Estado ante la solicitud de acceso a la información de la Sra. B.J. —quien buscaba piezas clave de la investigación criminal sobre la muerte de la Sra. Ernestina Ascencio— fue compatible el derecho a la libertad de expresión, en su dimensión de acceso ala información, previsto en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos argumentó que el Estado vulneró el derecho de acceso a la información de la Sra. B.J. y de la sociedad mexicana, pues aunque se invocaron objetivos compatibles con la Convención para mantener la reserva de la información relativa a la muerte de la Sra. Ascencio, no se brindaron “razones específicas para justiciar la censura de cierta información o la falta de entrega de ciertas piezas del expediente.” [párr. 321] Asimismo, la Comisión alegó que el impedimento a acceder a la totalidad de la investigación criminal excedió la protección de datos personales, pues se ocultó información que no guardaba relación con la identidad o privacidad de las personas involucradas. Además, afirmó que restringir el acceso para evitar eventuales cuestionamientos al trabajo de peritos o para proteger la honra y reputación de funcionarios no tomó en cuenta el estándar interamericano según el cual la actuación estatal —y, en particular, los funcionarios— debe soportar un mayor umbral de escrutinio y tolerancia frente a la crítica pública.

Por su parte, el Estado mexicano alegó que las restricciones adoptadas con relación al pedido de acceso a la información de la Sra. B.J. fueron “legales, idóneas, proporcionales y necesarias”, fundamentadas en la protección de datos personales de la víctima y de los funcionarios intervinientes. [párr. 326] Agregó que el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información realizó una ponderación adecuada frente a los posibles daños de divulgar información confidencial y que, aunque en 2009 y 2010 se hubieran testado o censurado en gran medida el acceso al expediente criminal, en 2022 se le entregó a la Sra. B.J. una versión en la que “únicamente se suprimieron los datos de carácter personal.” [párr. 326] Además, argumentó que el carácter de funcionarios públicos de los peritos y el personal involucrado en la investigación criminal no justifica divulgar sus datos pues no se trata de información de interés público. Asimismo, remarcó que “no existían acciones alternativas que pudieran haber sido adoptadas para proteger los derechos individuales de las personas relacionadas al caso.” [párr. 326]

En primer lugar, la Corte reiteró que el artículo 13 protege el derecho de toda persona a “solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado” con las salvedades permitidas por la Convención. [párr. 328] Asimismo, citando el caso de la propia Corte IDH Claude Reyes v. Chile, la Corte destacó que “el actuar del Estado debe regirse por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales.” [párr. 328]

A su vez, la Corte IDH remarcó la existencia de una “obligación de transparencia activa” que “impone el deber de suministrar la información necesaria para que las personas puedan ejercer otros derechos” de forma “completa, comprensible” y  “en lenguaje accesible” para ser comprendida por todos los sectores de la población. [párr. 329]

Respecto de las limitaciones al derecho al acceso a la información, la Corte IDH reiteró que el acceso a la información se rige por el principio de máxima divulgación, con una presunción de accesibilidad de toda información bajo control estatal. Asimismo, la Corte explicó que la carga de justificar cualquier negativa al acceso a la información recae en la autoridad a la que se solicita la información. Además, agregó que, si corresponde denegarla, el Estado debe emitir una decisión debidamente motivada, indicando con claridad las razones y las normas en que se basa para no entregar la información.

A su vez, la Corte IDH sostuvo que las restricciones al derecho al acceso a la información deben cumplir con el test tripartito: (i) estar previstas por ley; (ii) perseguir un fin legítimo de la Convención; y (iii) ser necesarias y proporcionales en una sociedad democrática, “interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho.” [párr. 331]

La Corte IDH señaló que estos estándares de acceso a la información han sido desarrollados en gran medida por la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información 2.0, que permite denegar información pública solo cuando esté clasificada como confidencial o reservada. La Corte afirmó que la información confidencial es aquella cuya divulgación se excluye temporalmente por un riesgo claro y probable de daño a intereses públicos o privados.

Asimismo, la Corte sostuvo que, según la Ley Modelo, esa clasificación debe ser realizada por funcionarios expresamente autorizados, caso por caso. Asimismo, agregó que, para declarar que determinada información es confidencial, puede invocarse razones vinculadas a la privacidad, honra e imagen, y la protección de datos personales cuya difusión requiere consentimiento. Además, la Corte recordó que la privacidad de los funcionarios públicos es menor cuanto mayor sea su responsabilidad y que, en caso de conflicto, debe prevalecer el interés público. En estos supuestos, la Corte IDH precisó que debe aplicarse una “prueba de interés público”, evaluando: (i) la idoneidad (si la medida sirve para un fin constitucionalmente válido), (ii) la necesidad (si no existe una alternativa menos restrictiva), y (iii) la proporcionalidad (si el beneficio de restringir supera el perjuicio de limitar la divulgación). [párr. 333]

Además, la Corte IDH remarcó que para justificar una reserva, la autoridad debe aplicar una “prueba de daño”: demostrar un riesgo real, verificable e identificable de perjuicio significativo (y no hipotético) a un bien jurídico protegido por ley. Asimismo, la Corte agregó que se debe acreditar que no hay alternativa menos lesiva al derecho al acceso a la información, y concluir que ese riesgo supera el interés público de divulgar. También, sostuvo que se debe cumplir con la proporcionalidad de la medida, sin afectar la esencia del derecho de acceso a la información. [párr. 334].

Con relación específica a la información judicial vinculada con violencia sexual, la Corte IDH destacó que, según la Ley Modelo Interamericana, las excepciones al acceso a la información basadas en la clasificación como “información reservada” no son aplicables cuando se trata de violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad [párr. 335]. En esos supuestos, la Corte IDH recordó que la autoridad debe igualmente proteger la privacidad de las víctimas, por ejemplo, mediante el testado de la información sensible u otro procedimiento análogo. Aun así, la Corte subrayó que la información vinculada a violaciones de derechos humanos tiene “una alta presunción de divulgación” y “en ningún caso” puede clasificarse invocando “razones de seguridad nacional” [párr. 335].

A su vez, citando expresamente el informe “El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano”de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Corte IDH reiteró que el derecho de acceso a la información admite límites orientados a proteger derechos de terceros. Particularmente, la Corte subrayó como límites legítimos “la protección de los datos personales” cuya divulgación puede afectar “el derecho a la intimidad” [párr. 336] En virtud de ello, la Corte IDH precisó que toda restricción, además, debe perseguir un fin legítimo debe ser la medida menos restrictiva al derecho al acceso a la información y ser proporcional al interés que los justifica.

En este contexto, la Corte afirmó que, aunque el acceso a información vinculada con graves violaciones de derechos humanos es central en una sociedad democrática, el principio de máxima divulgación debe limitarse para proteger información sensible de las víctimas. La Corte resaltó que “tal limitación se torna imperativa cuando la información solicitada es de carácter judicial y se relaciona con hechos de violencia sexual; así como otros hechos de similares características que puedan suponer una revictimización o estigmatización innecesaria de una persona.” [párr. 337]

En virtud de ello, la Corte IDH sostuvo que los Estados no deben divulgar este tipo de información sin una evaluación rigurosa previa que pondere la protección de las víctimas frente al acceso a la información y el derecho a la verdad. La Corte señaló que la “prueba de daño” y la “prueba de interés público” son herramientas útiles para esa ponderación [párr. 337].

La Corte IDH puntualizó que, aunque la decisión debe hacerse caso por caso mediante una ponderación estatal, existe un núcleo de información altamente sensible de personas que son o podrían ser víctimas de violencia sexual que, por regla, debe mantenerse reservada: “(i) su nombre, (ii) dirección, (iii) documento de identidad; (iv) imagen; (v) detalles del acto de violencia que puedan llevar a la identificación de la víctima o exponerla a estigmatización; (vi) evidencia forense que revele datos personales, o (vi) testimonios de la víctima o testigos cuya divulgación pueda exponerlas a una nueva violación de sus derechos.” [párr. 339]

Seguidamente, la Corte IDH aclaró que “la clasificación de dicha información debe ser adoptada como medida de protección de los derechos de las víctimas y no como un mecanismo para que el Estado eluda sus obligaciones en materia de investigación y juzgamiento, especialmente cuando existen líneas de investigación que apuntan a la participación del Estado en los hechos de violencia sexual.” [párr. 340]

Además, la Corte IDH sostuvo que cualquier decisión de conceder o negar acceso a la información en este tipo de casos debe estar debidamente motivada, indicando las razones y normas aplicables, de modo que la persona solicitante entienda con claridad el alcance del acceso o los motivos de la restricción. Asimismo, la corte enfatizó que cuando sea posible, el Estado debe entregar una versión parcial del documento, suprimiendo únicamente la información exceptuada y preservando el principio de máxima divulgación. Seguidamente, la Corte aclaró que las tachaduras no pueden ser tan amplias que impidan comprender el contenido entregado y, en los hechos, obstaculicen el derecho a la verdad.

Aplicando esos estándares al caso concreto, la Corte centró el análisis en la situación de la Sra. B.J., y precisó que la controversia consistía en determinar si la entrega, años después, del expediente de la investigación criminal con datos censurados vulneró su derecho de acceso a la información, o si el Estado actuó conforme a estándares de protección de datos personales.

La Corte IDH puntualizó que las decisiones iniciales de las autoridades de Veracruz y del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información no explicaron de forma detallada por qué solo concedieron acceso a una versión pública reducida del expediente criminal. Sin embargo, la Corte reconoció que, tras una orden judicial del Juzgado Primero de Distrito del Estado de Veracruz, el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información emitió una nueva resolución (del 8 de febrero de 2010) que sí explicitó el fundamento jurídico de la denegatoria y afirmó que su finalidad era proteger derechos de la víctima (Sra. Ascencio) y sus familiares, así como atender riesgos sobre la vida e integridad de las personas involucradas y de los funcionarios que intervinieron en el caso.

Seguidamente, la Corte consideró relevante que, en los hechos, se adoptó una alternativa a la negativa total al haber sido entregado una versión pública reducida de la totalidad de la información solicitada. Por otro lado, la Corte IDH valoró que “los documentos restantes solicitados por B.J. contenían datos altamente sensibles, por lo cual estima que la decisión adoptada por el Estado no resulta irrazonable teniendo en cuenta la gravedad de los hechos que fueron objeto de la investigación y las obligaciones que en la materia existen para el Estado.” [párr. 347]

Además, la Corte IDH sostuvo que el 15 de agosto de 2022, el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información “decidió conceder a la señora B.J. una versión completa de la determinación ministerial en la que se censuraron ciertos datos”, entre ellos, “apellidos, nombres, edades, domicilios, firmas, estado civil, fecha de defunción, ocupación, parentesco, firmas, fotografías de la necropsia, y rostros.” [párr. 348] A criterio de la Corte IDH, la última decisión del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información “se adecúa a los estándares definidos previamente.” [párr. 348]

No obstante, la Corte destacó que pese a haber solicitado a ambas partes que remitieran el último expediente emitido por el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información, ninguna de ellas le entregó dicha documentación. En virtud de ello, la Corte IDH sostuvo que carecía de “elementos suficientes” para evaluar si las tachas concretas se ajustaban a los estándares legales sobre acceso a la información en el sistema interamericano.

En ese escenario, la Corte IDH concluyó que “en el caso concreto no cuenta con elementos suficientes para establecer la responsabilidad del Estado por la violación del derecho al acceso a la información, protegido en el artículo 13 de la Convención.” [párr. 350]

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