Resumen y resultado del caso

La Asociación Red de Medios e Iniciativas de Comunicación Alternativa junto con la Asociación Voces Nuestras interpusieron una acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Radio de Costa Rica por considerar que dicha ley incurrió en omisiones legislativas al no regular el otorgamiento de concesiones para el uso y la explotación del espacio radioeléctrico por parte de particulares, con el fin de llevar a cabo actividades de radiodifusión. Además, las actoras argumentaron que el legislativo omitió regular la actividad de las radioemisoras comunitarias, así como de la televisión digital y el aprovechamiento del dividendo digital. Finalmente, alegaron la inconstitucionalidad del Reglamento para la Transición a la Televisión Digital Terrestre en Costa Rica por conexidad con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley de Radio. El caso fue conocido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cual decidió rechazar la acción interpuesta por razones de fondo.

Hechos

La Asociación Red de Medios e Iniciativas de Comunicación Alternativa (RedMICA) y la Asociación Voces Nuestras, Centro de Comunicación Educativa, promovieron acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Radio (Ley No. 1758 del 19 junio de 1954 y sus reformas) y el Reglamento para la Transición a la Televisión Digital Terrestre en Costa Rica (Decreto Ejecutivo No. 36774 – MINAET del 6 de septiembre de 2011 y sus reformas).

Las accionantes alegaron que la Ley de Radio incurrió en varias omisiones legislativas: 1) no regula el procedimiento y los requisitos para otorgar las concesiones para el uso y la explotación del espectro radioeléctrico por parte de particulares con el fin de realizar actividades de radiodifusión. Consideran que esto viola el artículo 121.14 de la Constitución y el mandato de reserva de ley para la regulación de esta actividad por su vínculo esencial con la libertad de expresión (citan los artículos 2, 13 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). 2) No regula el reconocimiento y la regulación de las radioemisoras comunitarias. Esta falta de regulación es un incumplimiento del deber de legislar en la materia para así garantizar el principio de pluralidad y diversidad de los medios de comunicación (cita el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 12 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, entre otras fuentes). 3) Se deja de lado la regulación de la televisión digital y el aprovechamiento del dividendo digital, incumpliendo la obligación prevista en la Declaración sobre Diversidad en la Radiodifusión, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 4) Por lo anterior solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad del Reglamento para la Transición a la Televisión Digital Terrestre en Costa Rica. Finalmente, los demandantes alegaron la inconstitucionalidad de la frase “pero se prorrogarán automáticamente mediante el pago de los derechos correspondientes” del artículo 25 de la Ley de Radio que permite las prórrogas indefinidas.

Las actoras señalan que la regulación actual no tiene las características de la ley marco prevista en la Constitución, pues no regula los requisitos para el otorgamiento de las concesiones para el uso de espectro radioeléctrico, tanto el procedimiento como los elementos esenciales del contrato de concesión. Afirmaron que dicha ley debía tener en cuenta la importancia de la radiodifusión y su armonización con el ejercicio del derecho a la libertad de expresión, de conformidad con diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Por lo tanto, señalaron que la norma debía contener las medidas necesarias que garantizaran el acceso equitativo a las frecuencias radioeléctricas a los diferentes sectores de la sociedad, particularmente a quienes sufren de exclusión y discriminación, y así cumplir con los principios de pluralidad y diversidad de los medios de comunicación. Los vacíos normativos han sido suplidos con normas reglamentarias infringiendo así el principio de reserva de ley, desarrollado por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, según la cual debe garantizarse “la seguridad jurídica a la ciudadanía respecto a decisiones cruciales para el desarrollo de la radiodifusión, como lo es la asignación de frecuencias radioeléctricas” [pár. 1].

Para las accionantes, la ausencia de una ley que regule el aprovechamiento equitativo del dividendo digital que se genera con la transición de la televisión análoga a la digital, transgrede el derecho a la libertad de expresión pues no existen reglas que garanticen que en dicho proceso se incrementen y diversifiquen los medios de comunicación y los contenidos. En este contexto, las normas reglamentarias que ha expedido el poder ejecutivo constituyen, a juicio de las actoras, una infracción al principio de reserva de ley.

La Corte Suprema de Justicia de Costa Rica conoció del caso y decidió rechazar la acción en estudio.

Análisis de la Decisión

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica tuvo que determinar si la Ley de Radio de Costa Rica incumplía con los parámetros constitucionales e internacionales al incurrir en omisiones legislativas sobre el uso y la explotación del espectro electromagnético o radioeléctrico para realizar actividades de radiodifusión, así como el reconocimiento de la existencia de radioemisoras comunitarias y de la televisión digital, y el aprovechamiento del dividendo digital, y si esta omisión a su vez constituía un detrimento del derecho a la libertad de expresión de quienes querían ejercer la actividad de la radiodifusión.

Para resolver este problema jurídico, la Corte se refirió en primer lugar al control de las omisiones legislativas y el principio de separación de poderes. Al respecto, indicó que el poder legislativo transgrede el bloque de constitucionalidad por omisión cuando no dicta una ley a pesar de que existe un mandato del constituyente originario para que así lo haga; o por acción cuando, pese a que se haya dictado la ley, esta resulta discriminatoria al no regular la situación de un determinado sector o grupo poblacional. Según el Tribunal, en el ejercicio del control de constitucionalidad de las omisiones legislativas, el poder judicial no transgrede el principio de separación de poderes en la medida en que este control fortalece dicho principio al delimitar claramente las potestades y competencias del poder legislativo frente a la Constitución.

Después de hacer una revisión integral al ordenamiento jurídico en materia de telecomunicaciones, la Sala concluyó que no existe una omisión legislativa relativa o parcial. Para la Corte, los servicios de radiodifusión se encuentran regulados por la Ley de Radio (desde 2002, entiende la Corte, que esta es la ley que desarrolla el artículo 121.14 de la Constitución). La posterior expedición de la Ley General de Telecomunicaciones vino a aclarar y complementar el marco regulatorio sobre la radiodifusión, y las derogaciones que incluyó no implican un vacío normativo. La Corte analizó las disposiciones de esta última ley para concluir que sí existe un marco regulatorio sobre el otorgamiento de concesiones para la explotación del espectro radioeléctrico.

Una vez hechas las anteriores consideraciones, la Corte se refirió al aprovechamiento del espectro electromagnético a la luz del derecho internacional de los derechos humanos. Así las cosas, se refirió al caso Granier y otros v. Venezuela de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), la cual ha reconocido “la potestad y necesidad que tienen los Estados para regular la actividad de radiodifusión, la cual abarca no sólo la posibilidad de definir la forma en que se realizan las concesiones, renovaciones o revocaciones de las licencias, sino también la de planificar e implementar políticas públicas sobre dicha actividad, siempre y cuando se respeten las pautas que impone el derecho a la libertad de expresión ”[1]. Asimismo, también se refirió a la Observación general No. 34 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para indicar que “los criterios para la aplicación de los regímenes de licencias deben ser razonables, objetivos, claros, transparentes y no discriminatorios y deben asignarse en forma equitativa el acceso y las frecuencias entre las empresas de radio y televisión públicas, comerciales y de la comunidad” [pár VII].

La Sala resalta que la Corte IDH ha indicado que la regulación de la radiodifusión debe establecer criterios claros y precisos que garanticen el pluralismo de medios dada su relevancia para la democracia [2] y que “es preciso que se establezcan las salvaguardas o garantías generales de debido proceso, que cada Estado determine como necesarias en estos procesos a la luz de la Convención Americana, con la finalidad de evitar el abuso de controles oficiales y la generación de posibles restricciones indirectas” [3].

Sobre el anterior punto, el Tribunal afirmó que la legislación costarricense sobre las telecomunicaciones se ajusta a dichos estándares internacionales en la medida en que la Ley General de Telecomunicaciones establece que las concesiones se otorgan a través de un concurso público, el cual es preparado por un órgano independiente. Según la Corte, dicho órgano está condicionado a “una asignación justa, equitativa, independiente, transparente y no discriminatoria” [pár. VII] del espectro electromagnético, y deberá respetar los tratados internacionales sobre derechos humanos que le son aplicables a Costa Rica en tanto forman parte del Derecho de la Constitución. De acuerdo con la Corte, este órgano administrativo también deberá tener en cuenta la asignación de frecuencias radiales para la actividad de radio comunitaria.

Respecto a la televisión digital y el aprovechamiento del dividendo digital, la Sala encontró que el cambio de la señal televisiva a digital permite un mejor uso del espectro electromagnético y radioeléctrico, lo cual garantiza la pluralidad y la diversidad en el aprovechamiento de este bien público. En este sentido, la Corte indicó que la transición de señal televisiva a la tecnología digital es acorde a la protección y promoción de la libertad de expresión. De igual manera, concluyó que no hubo una vulneración al principio de reserva de ley, pues la norma consagra medidas administrativas y técnicas para asegurar la tutela de los derechos respecto al uso del espectro electromagnético.

En cuanto al artículo 25 de la Ley de Radio, que indica que las licencias se concederán por tiempo limitado, afirma la Corte: “a) El texto constitucional no establece que el plazo de vigencia de un contrato de concesión para el uso y explotación de un bien demanial debe ser establecido por el legislador, ni del mismo se deriva la imposibilidad de autorizar su prórroga; b) el plazo de vigencia de la concesión se puede establecer en el respectivo convenio o acuerdo; c) la administración pública activa puede, casuísticamente, valorar, cuando se hayan producido varias prorrogas, que la suma total de los plazos no exceda uno razonable que contravenga el límite constitucional de la limitación temporal y d) independientemente del plazo dispuesto, la administración pública puede disponer la rescisión unilateral del contrato, cuando así convenga al interés público, sea, que la eventualidad de una o varias prórrogas no enerva la posibilidad que tiene la administración pública de ponerle término anticipada o anormalmente al contrato de concesión respectivo, si existen motivos de interés público que así lo justifiquen.” [pár. IX]

Por todo lo anterior, La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica decidió rechazar la acción de inconstitucionalidad.

[1] Corte IDH. Caso Granier y otros (“Radio Caracas Televisión”) v. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de junio de 2015. Serie C No. 293.

[2] Idem.

[3] Idem.