Resumen y resultado del caso

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica ordenó la entrega de la información digitalizada sobre los salarios de todos los funcionarios del país (desde 1990 hasta 2013) que había sido solicitada por un ciudadano a la Caja Costarricense del Seguro Social. Para el efecto concedió el término de un mes para que la entidad pudiera informarle al ciudadano cuánto tiempo demoraría la entrega de toda la información y el costo que debería asumir.

Hechos

El señor Alejandro Fernández solicitó a la Caja Costarricense del Seguro Social “información de los años 1990 (o el año más antiguo disponible) al 2013, todo en hojas de cálculo, respecto del salario reportado ante la Caja Costarricense de Seguro Social de cada funcionario público del país, en el año respectivo, la institución para la que trabajaba en cada año y, si esa institución es parte del Gobierno Central, el Poder Judicial, Legislativo o de las instituciones autónomas, en caso de pertenecer a otra categoría, se debía indicar como ‘otras’” [pár. 1]. El solicitante señaló que en respuesta a su solicitud la entidad le requirió que demostrara el interés público que pretendía con su actuación, al tiempo que la dirigiera a la Junta Directiva de la institución. Efectivamente el ciudadano reenvío la solicitud a la mencionada Junta.

Ante la falta de respuesta concreta por parte de la administración, el ciudadano promovió recurso de amparo en el que solicitó que la información le fuera entregada. Durante el trámite del recurso, la Sala Constitucional conoció que la Caja Costarricense del Seguro Social sí había dado respuesta a la petición del accionante en el sentido de informarle que la Junta Directiva determinó que esa información era pública, pero que sin embargo debía estudiarse si existía viabilidad técnica, informática y administrativa para atender integralmente lo solicitado. Adicionalmente, le informó que era necesario determinar la “temporalidad” de la información, pues el recurrente solicitó información del año 1990, momento en el cual esa información no se podía digitalizar.

Posteriormente, durante el trámite probatorio ante la Corte, la entidad demandada comunicó que la información de los salarios de los funcionarios con anterioridad a marzo de 2001, se encontraba en las bases de datos del sistema integrado de pensiones de la Gerencia de Pensiones y que, la información posterior, reposaba en el Sistema Centralizado de Recaudación de la Gerencia Financiera. Sin embargo, advirtió que obtener la historia salarial de todos los funcionarios públicos registrados en el Sistema Centralizado, era un proceso que por su dimensión no podía ser desarrollado en el ambiente normal de trabajo, pues ello afectaría el rendimiento de los demás servicios que se prestan a través de ese sistema. En consecuencia, afirmó que se hacía necesario que la extracción de esa información se realizara en un ambiente separado, que su entrega estuviera sujeta al plazo que determinara la entidad y que los costos fueran asumidos por el solicitante.

La Corte Suprema de Justicia de Costa Rica consideró que en este caso debía garantizarse el derecho de acceso a la información, pero ante las dificultades planteadas, indicó que la entidad debía informar al ciudadano, en el plazo de un mes, el término que tomaría la sistematización de la información solicitada y el costo de la misma.

Análisis de la Decisión

Correspondió a la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica definir si el Estado tenía la obligación de sistematizar y entregar a quien la solicitara, la información relacionada con los salarios e ingresos de los funcionarios públicos desde el año de 1990 hasta 2013, con la identificación de sus nombres y cargos.

Para la Corte en el caso sub judice debió darse aplicación al principio de máxima divulgación y, en consecuencia, entregar la información solicitada, por cuanto involucraba aspectos presupuestales y de manejo de recursos públicos que trascendían el interés particular del funcionario público y se convertían en información de interés general. Teniendo en cuenta el esfuerzo que supone digitalizar la enorme cantidad de información solicitada y el principio de “progresividad”, la Corte consideró que debía permitirse a la Administración definir el plazo dentro del cual podía consolidarla e informarle al solicitante los costos de la misma.

Para fundamentar su decisión, la Sala Constitucional afirmó que el derecho de acceso a la información pública ha sido reconocido por ese Tribunal con carácter constitucional no sólo por su consagración en el texto superior, sino también en múltiples instrumentos internacionales. Señaló que es claro el precedente que establece que “el salario que devengan los funcionarios o servidores públicos es de naturaleza pública e interés general, por involucrar el adecuado control y manejo de fondos públicos” [par. 67], de manera que los datos sobre los salarios de los funcionarios públicos trascienden el interés de su titular. Esta postura, que propugna por la realización del principio de máxima divulgación, fue sustentada en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como en las decisiones de tribunales constitucionales de otros países que reconocen la importancia del derecho de acceso a la información para garantizar la transparencia en la gestión estatal. En este sentido, la Corte indicó que “el objetivo de la publicidad de los datos señalados es posibilitar el control de las finanzas públicas y su transparencia” [par. 105].

Por otro lado, la Corte sostuvo que el derecho de autodeterminación informática de una persona no es absoluto, pues éste debe ceder cuando se persiga un interés público como lo es, en este caso, conocer el manejo que hace la Administración de los recursos del Estado. Adicionalmente, el Tribunal señaló que si bien suministrar esta información implicaba indicar a qué funcionario concreto le era asignada dicha remuneración, lo cierto es que únicamente hacer una alusión genérica al cargo “constituye una excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos. En esta materia debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quien se hace” [par. 102].

En cuanto a la aplicación del principio de “progresividad” en el proceso de digitalización de información antigua, la Corte señaló que la administración debería hacer esfuerzos para alcanzar, progresivamente, un nivel en el que toda la información fuera puesta de oficio al alcance de los ciudadanos por vías tecnológicas, de manera completa, actual y ordenada en la medida de lo posible. A juicio de la Corte, esta labor permitirá potenciar el carácter instrumental del derecho de acceso a la información, para hacer efectivo el ejercicio de otros derechos fundamentales.

La Corte consideró que el derecho de acceso a la información ha sido permeado por las nuevas tecnologías, de manera que los Estados deben, en la medida de lo posible, facilitar la disponibilidad electrónica de la información solicitada, publicar en forma digital un informe sobre el desarrollo de sus funciones y entregar al administrado la información solicitada en forma electrónica, como en efecto se plantea en la Ley Modelo de Acceso a la Información Pública de la OEA. Para la Corte la digitalización de la información no sólo permitiría que fuera utilizada de manera efectiva por los ciudadanos, sino que además su beneficio redundaría en una actuación más proactiva de la Administración, “pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares” [par. 29]. De otro lado, la Corte reconoció que en la Convención Interamericana contra la Corrupción, se establece la importancia de la transparencia en la función pública como mecanismo para luchar contra la corrupción, a través del control que haga la sociedad civil de las finanzas personales de los funcionarios públicos.

Ahora bien, la digitalización de la información depende de condiciones financieras y tecnológicas, pues no toda la administración está en posibilidad de suministrar toda la información de que dispone, de la manera más adecuada. Específicamente la Corte señaló que respecto a la digitalización de la información pública, la búsqueda del “escenario ideal indicado supra, exige una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato se dejen de atender otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general” [par. 121].

Al analizar la actuación realizada por la Caja Costarricense de Seguro Social, la Corte encontró que restringió el derecho de acceso a la información del ciudadano, pues lo conminó a redirigir su petición a otra dependencia dentro de la misma entidad, lo cual le corresponde a la Administración y no al ciudadano, no actuó con la debida celeridad para brindarle respuesta y le impuso la obligación de acreditar su interés en obtener la información, lo cual desconocía que la información que tiene el Estado, salvo limitadas excepciones, debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo o afectación personal.

Comoquiera que en contra de la divulgación de los salarios de los funcionarios públicos se utilizan argumentos relacionados con la posibilidad de que los datos sean usados con fines criminales o en perjuicio de los funcionarios, la Corte fue enfática en señalar que un argumento en ese sentido sometería la aplicación de la normativa a parámetros inciertos y aleatorios. En todo caso, la Corte indicó que “nada impide que el uso inadecuado de esos datos genere responsabilidad civil o penal, si con ellos se pretende alcanzar fines ajenos a aquellos constitucional y legalmente amparados” [par. 105].

Asimismo, el Tribunal concluyó que la información deberá ser entregada al ciudadano pero que la Administración no está obligada a procesar los datos en un formato específico o según criterios particulares. Lo anterior por cuanto la digitalización de toda la información pública exige una adaptación progresiva acorde con las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada administración.

Con fundamento en lo anterior, la Sala decidió amparar el derecho a la información del solicitante y ordenó la entrega de los listados con los salarios de los funcionarios públicos desde 1990 a 2013. Sin embargo, la Corte no estableció un plazo específico para el cumplimiento de esa orden pues, a su juicio, la solicitud del accionante es muy amplia. En consecuencia, ordenó a la entidad accionada que dentro del mes siguiente a la notificación de la sentencia, informara al solicitante cuánto tiempo requeriría para obtener los datos solicitados y el costo aproximado que deberá incurrir el interesado.

Para la magistrada Hernández López la Sala Constitucional no tenía competencia para definir asuntos como el puesto a consideración en esta oportunidad, pues a partir de la vigencia de la Ley 8968, debía crearse una oficina encargada de la resolución de estos asuntos. Adicionalmente, consideró que la entidad demandada no estaba obligada a entregar la información requerida, pues su recopilación la distraería de la prestación de los servicios públicos para los cuales está instituida.