Resumen y resultado del caso

La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (la Corte) sostuvo que los Estados parte pueden decidir cómo celebrar elecciones en el contexto de una emergencia de salud pública o una pandemia, pero solo si los órganos electorales consultan con las autoridades sanitarias y los actores políticos —incluidos los representantes de la sociedad civil— y se adhieren al derecho internacional de los derechos humanos. La Unión Panafricana de Abogados (PALU) había presentado una solicitud de opinión consultiva a raíz de que 22 países de África iban a celebrar elecciones en 2020, durante la pandemia de Covid-19. La Corte destacó la importancia de que las elecciones sean periódicas, transparentes, libres y justas, y subrayó que el aplazamiento de las elecciones constituye una limitación de los derechos, por lo que debe ajustarse a los principios del test tripartito: hacerse conforme a la ley, tener un fin legítimo y ser necesario en una sociedad democrática.

Hechos

En junio de 2020, la Unión Panafricana de Abogados, con sede en Arusha (Tanzania), presentó una solicitud de opinión consultiva a la Corte Africana de Derechos Humanos. Señaló que 22 Estados parte de la Unión Africana (UA) tenían previsto celebrar elecciones presidenciales y/o legislativas y/o locales en 2020, y le preocupaba que las medidas adoptadas por los Estados miembros de la UA durante la pandemia de Covid-19 repercutieran negativamente en la fiscalización electoral y las campañas electorales.

La PALU solicitó una opinión de la Corte sobre tres cuestiones: 1) las obligaciones de los Estados «para garantizar la protección efectiva del derecho de la ciudadanía a participar en el gobierno en el contexto de elecciones celebradas mientras está pendiente la declaración de desastre o emergencia de salud pública, como la crisis del Covid-19»; 2) «las normas jurídicas fundadas en el derecho de los tratados aplicables a los Estados parte que opten por celebrar elecciones frente a los Estados parte que opten por no celebrar elecciones mientras dure la crisis del Covid-19 o las medidas de emergencia»; y 3) «las normas jurídicas aplicables a los Estados que, por razón de una emergencia de salud pública, como la provocada por la pandemia de Covid-19, se ven impedidos de organizar elecciones como base del mandato democrático de gobierno» [párr. 8].

En abril de 2021, el SOAS Centre for Human Rights Law, una organización con sede en la School of Oriental and African Studies (SOAS) de la Universidad de Londres, presentó un amicus curiae.

Análisis de la Decisión

La decisión fue dictada por la presidenta de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, Aboud Imani, su vicepresidente Tchikaya Blaise y las/os juezas/ces Kioko Ben, Achour Rafaa, Mengue Suzanne, Mukamulisa M-Therese, Chizumila Tujilane, Bensaoula Chafika, Anukam Stella, Ntsebeza Dumisa, Sacko Modibo y el secretario Eno Robert. La cuestión central sometida a consideración de la Corte se refería a las obligaciones de los Estados parte de la UA a la hora de garantizar la participación de la ciudadanía en el gobierno a través de elecciones.

La PALU argumentó que la celebración de elecciones era fundamental para garantizar el derecho a participar efectivamente en el gobierno y las normas de buena gobernanza consagradas en el derecho de los tratados. Afirmó que las medidas adoptadas por los Estados parte para proteger el derecho a la vida durante la pandemia de Covid-19 restringían «las libertades de circulación, reunión, asociación e información, así como el derecho de la ciudadanía a participar efectivamente en el gobierno de sus respectivos Estados», lo que limita la «competencia democrática» e «impide la fiscalización de las elecciones» [párr. 57-58]. La PALU argumentó que, «en ausencia de derogaciones formales», los Estados parte tenían la obligación de salvaguardar el derecho de la ciudadanía a participar efectivamente en el gobierno de sus países [párr. 59].

El SOAS Centre for Human Rights Law aceptó que los países de la UA podían elegir cuándo celebrar elecciones en emergencias de salud pública, pero «lo importante» es que estas elecciones se celebren de acuerdo con lo establecido en los tratados internacionales [párr. 49]. Sostuvo que cualquier restricción relacionada con la pandemia de Covid-19 debería «limitarse al mínimo absolutamente necesario» [párr. 63]. El SOAS Centre for Human Rights Law afirmó que si había un aplazamiento tenía que haber claridad sobre quién tenía la autoridad para tomar decisiones sobre las nuevas fechas, mecanismos y otros asuntos relacionados. Mencionó las preocupaciones que habían planteado las/os expertas/os electorales sobre la «falta de consulta con los actores relevantes y de transparencia» en la toma de decisiones, y se refirió al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que considera los aplazamientos como una «restricción a la periodicidad de las elecciones» [párr. 89-90].

La Corte destacó que los Estados miembros de la UA han «adoptado la democracia como sistema político y se han comprometido a respetar los principios del Estado de Derecho y a proteger los derechos humanos y de los pueblos» [párr. 50]. Explicó que para cumplir con estas obligaciones era necesaria la celebración periódica de elecciones transparentes, libres y justas, lo que permite al electorado «evaluar periódicamente y sancionar políticamente la actuación de los cargos electos, a través del sufragio universal» [p. 51].

Al debatir las competencias para tomar decisiones sobre las elecciones, la Corte señaló que estaba permitido para los Estados parte decidir cuándo llevar a cabo las elecciones –«dentro del plazo previsto por la ley»– si lo consideraban posible, «a pesar de la situación de la pandemia de Covid-19» [párr. 51]. Añadió que los órganos estatales competentes tenían la facultad de posponer las elecciones de acuerdo con su legislación nacional y que esta facultad se desprende de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta Africana) y de la Carta Africana sobre Democracia, Elecciones y Gobernabilidad (ACDEG, por sus siglas en inglés).

La Corte añadió que cuando no existen disposiciones que aborden específicamente el aplazamiento de las elecciones, serían aplicables las disposiciones que rigen la «programación y celebración de las elecciones», y que «quienes pueden programar las elecciones también deben poder anularlas o aplazarlas si no se cumplen las condiciones para su celebración debido a la situación de emergencia, como es el caso de la pandemia de Covid-19» [párr. 53]. En situaciones de emergencia sanitaria, aunque la decisión sobre la celebración de las elecciones corresponde a los órganos electorales, la consulta a las autoridades sanitarias y políticas y a la sociedad civil «es necesaria para garantizar el carácter inclusivo del proceso» [párr. 54]. La Corte describió el Protocolo de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) sobre Democracia y Elecciones como una «importante fuente de inspiración» para obtener el acuerdo de los actores políticos a la hora de introducir cambios significativos en las leyes electorales en los seis meses anteriores a las elecciones.

La Corte aceptó que la celebración de elecciones durante emergencias como la pandemia de Covid-19, en las que una enfermedad podía propagarse fácilmente a través del contacto entre personas y objetos, requería medidas apropiadas, sin menoscabar la integridad del proceso electoral. Señaló que, aunque no podía elaborar directrices políticas para los Estados sobre cómo celebrar elecciones en una situación de emergencia porque era un órgano judicial, podía «compartir … las normas jurídicas aplicables a las restricciones o la suspensión de derechos en virtud de la Carta y otros instrumentos de derechos humanos» [párr. 72]. Dado que la Carta Africana no establecía disposiciones para la derogación de derechos en situaciones de emergencia, la Corte hizo hincapié en que los Estados parte que optaran por celebrar elecciones durante un estado de emergencia, debían respetar los derechos humanos y que cualquier medida debía ajustarse a las disposiciones del artículo 27(2) de la Carta Africana —que establece que «[l]os derechos y libertades de cada individuo se ejercerán teniendo debidamente en cuenta los derechos de los demás, la seguridad colectiva, la moral y el interés común»—, y el artículo 2 de la Carta Africana —que prohíbe la discriminación. La Corte también se refirió a los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) para subrayar que las medidas que restringen los derechos humanos deben ser proporcionales y no discriminatorias.

Al evaluar los objetivos de las restricciones a las elecciones, la Corte subrayó que deben perseguir un fin legítimo, y que deben ser «adecuadas al propósito perseguido, incluidos su alcance territorial y su duración en el tiempo», y ser necesarias en una sociedad democrática [párr. 79]. La Corte añadió que las medidas restrictivas de derechos «no deben negar el contenido esencial de los derechos restringidos» [p. 80].

Aplicando estos principios al presente caso, la Corte sostuvo que había algunos aspectos que formaban parte del contenido esencial del derecho de la ciudadanía a participar libremente en el gobierno a través de las elecciones, los cuales incluyen: «la campaña electoral, el acceso justo y equitativo a los medios de comunicación controlados por el Estado; la supervisión del proceso electoral por parte de las/os candidatas/os, los partidos políticos y las instituciones públicas de registro de votantes competentes; el voto secreto; la participación en el proceso de votación, recuento y publicación de los resultados electorales por parte de los partidos políticos, las/os candidatas/os y cualquier otro actor relevante para la transparencia de las elecciones; la posibilidad de impugnar los resultados ante los órganos administrativos y judiciales competentes» [párr. 80]. La Corte sostuvo que estos aspectos no podían suprimirse, ni siquiera en una situación de emergencia como la pandemia de Covid-19, «sin menoscabar la integridad del proceso electoral» [párr. 81].

La Corte señaló que debía prestarse especial atención al derecho a la circulación de las personas durante el periodo electoral y que las restricciones no debían ser absolutas, por lo que debían adoptarse otras medidas para mitigar las restricciones, como reuniones virtuales, exigir mejores redes de comunicación y permitir un uso más amplio de plataformas en línea como las redes sociales. La Corte hizo hincapié en la necesidad de medidas de protección como el distanciamiento social, el uso de máscaras y la higienización durante las votaciones y los actos electorales multitudinarios, y en que estas medidas no deben ser discriminatorias ni crear una ventaja para el partido gobernante o las/os candidatas/os. La Corte declaró que lo ideal es que las elecciones se ciñan al calendario electoral y que, en situaciones de emergencia como la pandemia de Covid-19, los Estados parte tienen autoridad para elegir el calendario electoral para garantizar la salud pública y la integridad de las elecciones.

Sobre las obligaciones de los Estados parte cuando deciden aplazar las elecciones, la Corte reiteró que las elecciones deben celebrarse regularmente en el calendario previsto, y los aplazamientos, por lo tanto, constituían una «excepción a este principio» [párr. 91]. La Corte sostuvo que la Carta y el ACDEG se remiten al derecho interno en cuanto a la definición de las condiciones relativas a la participación de la ciudadanía en el gobierno a través de elecciones, lo que incluye el aplazamiento de elecciones, ya que dichos instrumentos no regulaban directamente estos aspectos, por lo que correspondía al derecho interno establecer los criterios para el aplazamiento y el proceso para las situaciones en las que el mandato de los cargos electos expira sin elecciones. La Corte subrayó que estas regulaciones domésticas debían alinearse con los estándares internacionales para asegurar que los derechos de la ciudadanía no resulten completamente anulados. Añadió que las normativas nacionales sobre los criterios para el aplazamiento de elecciones están sujetas a condiciones específicas: «el aplazamiento debe realizarse en aplicación de la ley general, debe perseguir un fin legítimo, ser proporcionado al fin perseguido y no debe menoscabar el contenido esencial de los derechos» [párr. 98].

La Corte sostuvo que el aplazamiento de las elecciones es legítimo si salvaguarda la salud pública y permite «crear las condiciones para la celebración de elecciones transparentes, libres y justas» [párr. 101]. Subrayó que, para ser proporcional, el aplazamiento debe ser el último recurso y que «el periodo de aplazamiento no puede utilizarse para socavar la obligación de legitimación regular de los cargos electos y convertirse en una forma de prolongar indebidamente su mandato» [párr. 101-103].

La Corte reconoció que las elecciones podían aplazarse mientras se celebren antes de que finalizara el mandato de las/os funcionarias/os, simplemente ajustando el calendario electoral sin afectar la duración del mandato del órgano, y que en caso de que las elecciones se celebren una vez finalizado el mandato, se produciría una situación de «caducidad de los órganos» [párr. 104]. Dado que el derecho interno regula el aplazamiento de las elecciones, también debe determinar cómo gestionar los mandatos expirados, incluidos los mecanismos provisionales de sustitución o los acuerdos de gestión provisional. La Corte señaló que lo ideal sería que cada Estado parte dispusiera de legislación para estos casos y que, de no ser así, es necesaria una nueva legislación por parte de los órganos competentes, que incluya consultas con otros actores políticos y sociales.