Resumen y resultado del caso

La Procuraduría Federal del Consumidor publicó un estudio sobre la calidad de purés de tomate en el que analizó 18 distintos productos. Como resultado de su investigación, se señaló que uno de los productos resultó ser el mejor, considerando su composición y su precio. La empresa productora publicó en su sitio de internet algunos datos del referido estudio. Como consecuencia de dicha publicación, el 29 de abril de 2011 se inició un procedimiento por infracciones a la Ley Federal de Protección al Consumidor y se le impusieron dos multas a la empresa. Contra esta decisión, la empresa inició juicio contencioso administrativo, en el marco del cual se reconoció la validez de las resoluciones impugnadas. El tribunal colegiado que conoció de la correspondiente demanda de amparo directo decidió negar el amparo a la empresa. La Primera Sala de la Suprema Corte decidió revocar la sentencia y devolver los autos al tribunal colegiado para el efecto de que dicho tribunal desaplicara una de las normas que sirvió de base para resolver el asunto y, una vez realizado lo anterior, con plenitud de jurisdicción, resolviera el caso.

---

Hechos

La Procuraduría Federal del Consumidor publicó un estudio de calidad de purés de tomate, en el que analizó dieciocho productos distintos. Como resultado de su investigación, se señaló que uno de los productos era mejor, considerando su composición y su precio. La empresa publicó en su sitio de internet algunos datos del referido estudio. Como consecuencia de dicha publicación, el 29 de abril de 2011 se inició un procedimiento por infracciones a la Ley Federal de Protección al Consumidor y se le impusieron dos multas a la empresa. Contra esta decisión, la empresa inició juicio contencioso administrativo, en el marco del cual se reconoció la validez de las resoluciones impugnadas.

Respecto de dicha decisión la quejosa interpuso demanda de amparo directo alegando, en lo principal, que el segundo párrafo del artículo 44 de la Ley Federal de Protección al Consumidor es inconstitucional por ser contrario al derecho fundamental de libertad de expresión, imprenta y acceso a la información al restringir dichos derechos sin justificación o razón legítima alguna. El contenido de la norma combatida es el siguiente:

Artículo 44.- La Procuraduría podrá hacer referencia a productos, marcas, servicios o empresas en forma específica, como resultado de investigaciones permanentes, técnicas y objetivas, a efecto de orientar y proteger el interés de los consumidores y publicar periódicamente dichos resultados para conocimiento de éstos.Los resultados de las investigaciones, encuestas y monitoreos publicados por la Procuraduría no podrán ser utilizados por las empresas o proveedores con fines publicitarios o comerciales.

Así mismo, alegó que dicha norma es inconstitucional pues va más allá de lo previsto por el texto constitucional y los tratados internacionales, imponiendo una restricción injustificada y desproporcional al derecho a difundir información, así como al derecho de los consumidores de acceder a la información sobre los productos de consumo por cualquier medio a la información de interés público.

El tribunal colegiado que conoció de la correspondiente demanda de amparo directo decidió negar el amparo a la empresa, considerando que la libertad de expresión impone deberes negativos al Estado y los demás gobernados; en este sentido, sostuvo el tribunal colegiado que en la publicidad que una empresa emite pueden converger tanto la libertad de información como la libertad de expresión y enfatizó que predominantemente, la publicidad tiene que ver con la información y en esa medida pone en funcionamiento la serie de garantías y de limitaciones propias de la configuración constitucional del derecho de libertad de expresión e imprenta. Así mismo, sostuvo que la “expresión comercial” se sitúa muy lejos del núcleo esencial del derecho a la libertad de expresión, sin perjuicio de reconocer que, en efecto, la publicidad puede constituir una aportación al debate ciudadano sobre asuntos públicos, pero en la mayoría de ocasiones, el discurso comercial se reduce a un conjunto de mensajes que proponen a sus receptores la realización de una transacción comercial y por lo tanto su producción puede ser regulada por el legislador dentro de límites mucho más amplios; de ahí que las limitaciones establecidas en el segundo párrafo del artículo impugnado no son inconstitucionales, dado que tal norma es necesaria para proteger los derechos de terceros (consumidores y competidores). Concluye además el tribunal colegiado que, en el caso, no se relaciona la publicidad con el ejercicio de la libertad de expresión e imprenta que, en abstracto, no puede vulnerarse y precisa que la norma combatida tampoco vulnera el derecho de los consumidores de acceso a la información, toda vez que el estudio de que se trata fue publicado en la Revista del Consumidor y en internet. Respecto de la información en concreto, el tribunal colegiado concluyó que la forma como fue presentada la información por la quejosa, en efecto constituyó publicidad engañosa.

Respecto de esta decisión, la empresa interpuso el recurso extraordinario de revisión de la sentencia dictada en el juicio de amparo directo, alegando fundamentalmente que era inconstitucional la hipótesis del tribunal colegiado según la cual las expresiones comerciales se encuentran desconectadas de la libertad de expresión y acceso a la información, y sostuvo que la divulgación de la información emitida se encuentra protegida por la libertad de expresión. Así mismo señaló que no se puede justificar la constitucionalidad de la disposición impugnada ya que no cae en los supuestos permitidos por la Constitución para limitar el derecho a la libertad de expresión.

La Primera Sala de la Suprema Corte decidió revocar la sentencia y devolver los autos al tribunal colegiado para el efecto de que dicho tribunal desaplicara una de las normas que sirvieron de base para resolver el asunto y una vez realizado lo anterior, con plenitud de jurisdicción, resolviera el caso.

---

Análisis de la Decisión

La Corte inició su análisis recordando la importancia de las funciones que cumple la libertad de expresión en su dimensión política, pero agregó que la especial protección de este derecho en el orden constitucional no se limita a aquellos mensajes con valor político o público; la importancia de este derecho fundamental hace que la comunicación en sí misma adquiera un valor autónomo, sin depender esencialmente de su contenido. Así, se ha establecido que el contenido del mensaje no necesariamente debe ser de interés público para encontrarse protegido [p. 27].

La Corte consideró que “la dimensión individual de la libertad de expresión también exige de un elevado nivel de protección, en tanto se relaciona con valores fundamentales como la autonomía y la libertad personal. Desde tal óptica, existe un ámbito que no puede ser invadido por el Estado, en el cual el individuo puede manifestarse libremente sin ser cuestionado sobre el contenido de sus opiniones y los medios que ha elegido para presentarlas. Así, la libre manifestación y flujo de información, ideas y opiniones, ha sido erigida en condición indispensable de prácticamente todas las demás formas de libertad, y como un prerrequisito para evitar la atrofia o el control del pensamiento, presupuesto esencial para garantizar la autonomía y auto-realización de la persona” [p. 27 y 28].

En ese sentido, la Corte recordó su jurisprudencia, en la que ha reconocido “que la libertad de expresión tiene al menos estas dos facetas, resulta complicado sostener que sirve a un único propósito. Su protección persigue tanto facilitar la democracia representativa y el autogobierno; como la autonomía, la autoexpresión y la autorrealización del individuo. En ese sentido, la libertad de expresión se relaciona con principios que no pueden ser reducidos a un solo núcleo” [p. 28].

Sobre esa base la Corte indicó que  “al igual que el discurso político, artístico y religioso, el discurso comercial, en tanto parte de la libertad de expresión, debe tutelarse constitucionalmente” [p. 28]. Ello es así, considerando que “en una economía de mercado es importante el libre flujo de información, esto para que los agentes económicos puedan competir libremente y los consumidores puedan tomar decisiones informadas. Esta racionalidad justifica tanto la protección de las expresiones comerciales como el interés del Estado en regularlas con el propósito de proteger al consumidor y a los competidores” [p. 33].

A juicio de la Sala, “el discurso comercial no se ubican al mismo nivel que otros mensajes que cumplen propósitos sociales o relacionados con la autonomía personal” [p. 28], por lo que “se justifica realizar un estudio de constitucionalidad más laxo o atenuado cuando el legislador impone restricciones al discurso comercial, para lo cual se puede aplicar un test intermedio de constitucionalidad” [p. 37]. En este extremo la Suprema Corte resolvió que en el análisis de las restricciones al discurso comercial, “no es necesario que el fin que se persigue con la restricción sea constitucionalmente imperioso, que exista una fuerte relación medio a fin y que sea la única opción para alcanzar dicho fin. Basta que la intervención sirva a un importante objetivo del Estado, exista una relación substancial o relevante entre el medio y el fin y sea una opción razonable y no excesiva, en comparación con otras alternativas igualmente idóneas” [p. 40].

En el caso concreto la Corte concluyó “que la disposición legal estudiada [según la cual está prohibido utilizar datos de informes de la PROFECO (la entidad que produjo los informes) con fines publicitarios] , persigue un fin constitucionalmente válido, la protección del consumidor, es idónea para alcanzar el propósito que pretende (“el prohibir hacer un uso publicitario de los resultados de las investigaciones puede ayudar a proteger los intereses del consumidor, ya que puede evitar que se manipulen los resultados de las investigaciones con un fin comercial” [p. 48]), pero no es necesaria” [p. 48].

Respecto de la necesidad de la medida, la Corte consideró que es suprainclusiva, pues establece una restricción muy amplia y que no es necesaria para lograr el fin que pretende. La distinción entre publicidad y publicidad engañosa resulta relevante para determinar la necesidad de la medida.  Para la Corte “la difusión de la información generada por la PROFECO “de forma completa y no distorsionada” no afecta los intereses de los consumidores; mientras que la prohibición de su uso incompleto o distorsionado sí sería necesaria a la luz de los intereses de los consumidores” [p. 49].

Así, la Suprema Corte determinó que el “artículo 44 de la ley federal de protección al consumidor es inconstitucional, en tanto que prohíbe usar los resultados de las investigaciones de la procuraduría con fines publicitarios y “no maliciosos”, es una medida que limita el derecho a la libertad de expresión de manera excesiva e innecesaria.” [p. 50].

La Corte consideró que “la publicidad, en un sentido amplio, implica una comunicación a un público en general o a un grupo de personas, de tal suerte que pueda sostenerse con cierto grado de certeza que la información se hará del conocimiento general. En el contexto comercial, la publicidad pretende comunicar, a una audiencia más o menos amplia, las características de un bien o servicio, con el fin de promover o incentivar su compra, o crear lealtad a la marca o a la empresa” [p. 17 y 18] En ese sentido, “establecer si el mensaje tiene una finalidad publicitaria requiere analizar el contexto en el que fue difundido, el medio utilizado para su difusión, así como evaluar el propio contenido del mensaje, esto es, el tipo de lenguaje utilizado para la transmisión de la información” [p. 18].

En criterio de la Sala “el medio de comunicación puede ser muy diverso y no necesariamente masivo, sin embargo sí debe comprender un auditorio más o menos amplio. Respecto al contenido de los mensajes, se entiende que tienen un carácter publicitario cuando destacan las cualidades del producto o empresa, utilizando adjetivos positivos y estableciendo comparaciones con otras marcas o empresas” [p. 18]La Sala concluyó que, considerando “el carácter del emisor, el medio en el que fue publicado, así como el lenguaje utilizado en su transmisión, permiten calificar a la información emitida en el presente caso como un mensaje publicitario, pues, en efecto, el mensaje pretende posicionar a la marca y al producto, buscando obtener con ello un beneficio económico” [p. 20]. La Corte explicó que “respecto al medio utilizado para transmitir el mensaje, debe decirse que actualmente Internet constituye un medio de comunicación masivo al que cada vez más personas tienen acceso; por lo que a través de Internet no sólo se informa sino que se ha convertido en un importante medio para publicitar” [p. 20 y 21]. En ese sentido, “de acuerdo con los artículos 6 y 7 constitucionales, así como en los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, todas las personas gozan del derecho a la libertad de expresión, cuyo ejercicio sólo podrá ser restringido mediante la exigencia de responsabilidades ulteriores en aquellos casos en que se afecten los derechos o reputación de terceros” [p. 23]. La Corte recordó su jurisprudencia para advertir lo siguiente. Mencionó que en su jurisprudencia “ha destacado dos dimensiones del derecho a la libre expresión de acuerdo a su trascendencia política o individual. Por un lado, en su vertiente social o política, constituye una pieza central para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa; y por otro, en su dimensión individual, asegura a las personas espacios esenciales para desplegar su autonomía individual (…) En la dimensión política, se ha enfatizado la importancia de la libre circulación de las ideas para la formación de la ciudadanía y de la democracia representativa, permitiendo un debate abierto sobre los asuntos públicos. La libertad de expresión se constituye así, en una institución ligada de manera inescindible al pluralismo político, valor esencial del Estado democrático” [p. 24].

La Corte explicó que “la libertad de expresión también constituye un elemento funcional que determina la calidad de la vida democrática en un país” [p. 25, cita el amparo directo en revisión 2044/2008] y que este “guarda una relación estructural con el funcionamiento del sistema democrático, en tanto una ciudadanía libre e informada es imprescindible para deliberar sobre los asuntos que conciernen a todos y su garantía reforzada es necesaria para que exista un control efectivo de la gestión pública” [p. 25, cita del amparo directo 3/2011 ]. Así concluyó en este punto que “la protección de la libre difusión del discurso relacionado con asuntos de interés público resulta especialmente relevante para que la libertad de expresión desempeñe cabalmente sus funciones estratégicas de cara a la formación de la opinión pública, dentro del esquema estructural propio de la democracia representativa” [p. 26].

De esta manera, para la Corte , la  “libertad de expresión tiene por finalidad garantizar el libre desarrollo de una comunicación pública que permita la libre circulación de ideas y juicios de valor inherentes al principio de legitimidad democrática” [p. 26], y, en su dimensión política “cumple numerosas funciones, entre otras, mantiene abiertos los canales para el disenso y el cambio político; se configura como un contrapeso al ejercicio del poder, ya que la opinión pública representa el escrutinio ciudadano a la labor pública; y contribuye a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la consolidación de un electorado debidamente informado. Dicho ejercicio permite la existencia de un verdadero gobierno representativo, en el que los ciudadanos participan efectivamente en las decisiones de interés público” [p. 26].

La Corte recordó el alcance de la libertad de expresión en el Sistema Intermaericano y afirmó que en este, “existe la presunción de que todas las formas de expresión, independientemente de su contenido, se encuentran protegidas por el artículo 13 de la Convención. En contraposición, y por disposición expresa de la Convención, escapan de dicha cobertura: toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional” [p. 29].

Así mismo recordó el propio orden constitucional para afirmar que, “[e]n el mismo sentido, debe precisarse que existe una presunción general de cobertura constitucional de todo discurso expresivo, la cual se explica por la necesidad de garantizar que, en principio, no existan personas, grupos, ideas o medios de expresión excluidos a priori del debate público. Así, resulta que por mandato constitucional deben entenderse protegidas todas las formas de expresión. Dicha presunción sólo puede ser derrotada bajo razones imperiosas. La Suprema Corte ha justificado por ejemplo, la exclusión de dicho ámbito de protección a aquellas expresiones absolutamente vejatorias, esto es: ofensivas u oprobiosas” [p. 29].

Así, recordó la jurisprudencia internacional sobre la materia: “El derecho comparado muestra una evolución jurisprudencial en el sentido de considerar que el derecho a la libertad de expresión comprende al discurso comercial” [p. 30]. Destaca la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Suprema Corte de Estados Unidos; de la jurisprudencia de estos tribunales se desprenden esencialmente las siguientes razones para considerar que el derecho a la libertad de expresión comprende al discurso comercial o publicitario: “1. El alto riesgo para la libertad de las personas que significa excluir indebidamente expresiones del ámbito de protección del derecho. 2. La libertad comercial y el derecho de información de los consumidores” [p. 32 y 33].  Añadiendo a su análisis de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos, explicó que “Respecto de la protección constitucional atenuada de la publicidad, la Suprema Corte parte de la premisa de que no todas las expresiones merecen el mismo nivel de protección” [p. 36], siendo uno de los casos de protección atenuada el del discurso comercial.  Siguiendo la doctrina constitucional de la “Suprema Corte de Estados Unidos de Norte América, la Sala precisa que no existe una teoría unitaria de la libertad de expresión que extienda una protección similar a todas las variedades de comunicación, concluyendo que el nivel de protección Constitucional varía de acuerdo a la importancia del discurso, la cual depende de su correspondencia con los valores a los que sirve la libertad de expresión” [p. 36].

Así, estableció “la Sala que no es posible identificar el interés económico o comercial que se persigue al proteger el discurso comercial, con las finalidades primordiales que desempeña la libertad de expresión en su dimensión política e individual: claramente, el discurso comercial no maximiza estos valores de la manera que lo hacen otras formas de comunicación” [p. 37]. “En el estudio constitucional puntual la Sala precisa que la prohibición establecida en el artículo 44 tiene la finalidad de proteger al consumidor. Tal propósito no sólo es constitucionalmente admisible, sino que está expresamente previsto en el artículo 28 de la Constitución General” [p. 47]. “De acuerdo a la Ley y su Reglamento estos estudios pretenden orientar la toma de decisiones del consumidor. Esta Primera Sala advierte que el prohibir hacer un uso publicitario de los resultados de las investigaciones puede ayudar a proteger los intereses del consumidor, ya que puede evitar que se manipulen los resultados de las investigaciones con un fin comercial” [p. 48].

Basándose en esto, la Sala concluyó que “El que las empresas competidoras publiquen los resultados de las investigaciones de la PROFECO, sin manipularlos o tergiversarlos, sólo ayuda a que dichos resultados sean difundidos y lleguen a un mayor número de consumidores. También promueve la sana competencia, ya que incentiva una mejora en la calidad y precios de los productos. En efecto, el uso publicitario de dicha información en esos términos, ya sea promoviendo los resultados que obtuvo el producto o marca, o difundiendo los mismos en medios masivos de comunicación; no parece dañar en modo alguno los derechos de los consumidores […] A juicio de Esta Primera Sala los fines que la norma pretende se satisfacen al prohibirse la publicidad engañosa de los resultados, es decir, restringiendo que se utilicen de manera incompleta o inexacta, dando lugar al error o confusión. […] Por lo anterior se considera que la restricción es más extensiva de lo necesario. La difusión de la información generada por la PROFECO no afecta los intereses de los consumidores; aunado a que aquella publicidad que sí podría dañarlos, ya está prohibida en otro precepto legal” [p. 49 – 50].

---