Resumen y resultado del caso

La Corte Constitucional de Colombia declaró inconstitucional la norma que sometía a reserva la información geológica, geoquímica y geofísica que se generaba a partir de la declaratoria de áreas de reserva estratégica minera, por cuanto la medida desconocía el derecho de acceso a la información contenido en el artículo 74 de la Constitución. Para la Corte la reserva de esa información no era proporcional en sentido estricto, pues sacrificaba en mayor medida otros fines protegidos constitucionalmente como la trasparencia en las actuaciones del Estado.

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Hechos

Un ciudadano demandó, entre otras normas, el inciso séptimo del artículo 20 de la Ley 1454 de 2011, que dispone que la información geológica, geoquímica y geofísica que se genere a partir de la declaratoria de áreas de reserva estratégica minera tendrá el carácter de reservada. A juicio del accionante esto es contrario al derecho al acceso a la información contenido en el artículo 74 de la Constitución.

A continuación se transcribe, en lo pertinente, el artículo 20 de la Ley 1454 de 2011 y se subraya el aparte demandado:

Artículo 20. Áreas de reserva para el desarrollo minero. Las áreas de reserva para el desarrollo minero serán las siguientes:

Áreas de Reserva Estratégica Mineras: La Autoridad Minera Nacional determinará los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los cuales, con base en la información geocientífica disponible, podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres.

Estas áreas serán objeto de evaluación sobre su potencial minero, para lo cual se deberán adelantar estudios geológicos mineros por parte del Servicio Geológico Colombiano y/o por terceros contratados por la Autoridad Minera Nacional. Con base en dicha evaluación, esta Autoridad seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero.

Estas áreas se otorgarán mediante proceso de selección objetiva. En los términos de referencia de este proceso, la Autoridad Nacional Minera establecerá los requisitos mínimos de participación, los factores de calificación, las obligaciones especiales del concesionario y podrá establecer las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las regalías. Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera. Para estos efectos la Autoridad Minera contará con la colaboración del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La Autoridad Nacional Minera dará por terminada la delimitación, cuando las áreas evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual quedarán libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de Minas. Cuando no se presente licitante u oferente la Autoridad Nacional Minera podrá mantener la delimitación para un futuro proceso de selección sin perjuicio de darla por terminada en cualquier tiempo.

El Gobierno nacional reglamentará la materia a que aluden los incisos anteriores. En los Contratos Especiales de Exploración y Explotación que se deriven de estas delimitaciones, se podrán establecer reglas y obligaciones especiales adicionales o distintas a las establecidas en el Código de Minas.

Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas.

(…)

La Corte decidió declarar la inconstitucionalidad del aparte normativo demandado, ya que no era proporcional frente a los valores o principios constitucionales que buscaba proteger.

 

 

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Análisis de la Decisión

La Corte Constitucional de Colombia debió determinar si la reserva de la información obtenida en los estudios geológicos, geoquímicos y geofísicos, para clasificar a una zona como reserva minera estratégica, constituía una limitación legítima del derecho de acceso a la información.

Antes de abordar el problema jurídico, la Corte explica que la información geológica, geoquímica y geofísica cuya reserva dispone el artículo 20 de la Ley 1454 de 2011, adquiere el carácter de tal cuando un estudio geológico arroje la existencia de potencial minero en un área y esta sea declarada zona de reserva minero energética. La reserva se mantendrá por el término en que esa zona tenga dicha calificación o hasta que la autoridad dé a conocer los procesos de selección objetiva para su explotación.

En las consideraciones generales del caso, la Corte recordó que dentro una democracia constitucional las personas deben tener el derecho de acceso a documentos públicos, ya que así se garantiza el efectivo control social. Para permitir el ejercicio de este derecho el Estado tiene el deber de abstenerse de censurar información, por un lado; y por el otro, de proporcionar los medios para que los ciudadanos puedan acceder a los documentos en los que se plasma la actividad estatal.

En desarrollo de lo anterior, el artículo 74 superior consagra que la regla general es la de acceso a documentos públicos y la excepción es la reserva, cuya existencia debe estar contenida en una ley. A nivel legal, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 24 señala que sólo tendrá el carácter reservado la información y documentos que hayan sido sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley y en especial los documentos relacionados con la defensa o seguridad nacional; instrucciones diplomáticas o negociaciones reservadas; aquellos que involucren la privacidad e intimidad de las personas; los relacionados con condiciones financieras de operaciones que realice la nación y los estudios técnicos que valoren los activos de la nación; los datos relacionados con información financiera y comercial; los protegidos por el secreto comercial o industrial, y los datos genéticos.

La Sala mencionó que cuando esa Corporación estudió la constitucionalidad de la norma que acaba de citarse, recalcó que el derecho de acceso a documentos públicos es una manifestación del derecho a la información, que en muchas ocasiones está determinado por la garantía del derecho de petición, pues este es el mecanismo existente en Colombia para acceder la información pública.

La Sala enfatiza que para que una reserva sea válida, primero, sólo puede ser establecida por ley, segundo, debe cumplir con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y debe estar relacionada con la protección de derechos fundamentales o de valores constitucionalmente protegidos y, tercero, debe ser temporal.

Por último, antes de resolver el caso concreto, la Corte realizó una síntesis de la Sentencia C-274 de 2013 en la que se sistematizaron los principios rectores del derecho de acceso en los siguientes términos: (i) principio de máxima divulgación, conforme al cual este derecho debe ser sometido a un régimen limitado de excepciones; (ii) el acceso a la información es la regla general y la reserva es la excepción; (iii) la carga probatoria para demostrar la compatibilidad de una limitación con las condiciones que debe cumplir una reserva está a cargo del Estado; (iii) ante la falta de regulación o conflictos de norma debe primar el derecho de acceso y, por último, (ii) la buena fe, que implica que las autoridades obligadas por este derecho deben contribuir a lograr los fines que persigue, de lo que se deriva que a su cargo está la promoción de una cultura de transparencia en la gestión pública, la cual debe estar acompañada de la debida diligencia, profesionalismo y lealtad institucional.

Al estudiar la constitucionalidad de la norma, se advierte que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ejemplifica algunos casos de información que debe ser reservada; sin embargo, ello no implica que el legislador se desprenda de su competencia para crear otro tipo de reservas que estén constitucionalmente justificadas. Por tratarse este caso de una reserva que constituye un límite al derecho de acceso a la información, la Corte consideró necesario hacer un test estricto de proporcionalidad sobre la misma.

En cuanto al requisito de que tenga una finalidad relevante, la Corte encontró que de la lectura de la exposición de motivos de la ley, del contenido del artículo demandado y de los actos normativos que concretan la política pública en materia minera, resulta innegable que el objetivo que persigue la norma es lograr el desarrollo minero-energético, a través de la protección de minerales de interés estratégico para el país. A juicio de la Corte esa finalidad tiene naturaleza constitucional, en tanto los artículos 332 y 360 hacen referencia a la propiedad de los recursos naturales no renovables y a su explotación.

En el análisis del segundo elemento que consiste en la idoneidad de la medida para proteger los recursos naturales no renovables de interés estratégico, mencionó que a pesar de que en el trámite de la ley no se presentó información de carácter estadístico, técnico o científico que sustentara que la medida era idónea para tal fin, el requisito se encontraba satisfecho, en tanto las reglas de la sana crítica indican que una reserva efectivamente logra sustraer del acceso al conocimiento del público la información relacionada con la determinación de una zona de reserva minero estratégica. En este sentido estimó que la reserva de esta información “se propone  garantizar aspectos relacionados con la protección de los fines económicos del Estado, el medio ambiente, la selección objetiva contractual, la inversión extranjera, entre otros aspectos y, por consiguiente, deviene lógico que la reserva es un mecanismo idóneo para mantenerla alejada del público en general.” [p. 47]

En el siguiente paso del test, la Corte considera que no difundir la información geológica, geoquímica y geofísica de una zona estratégica, es una medida necesaria para proteger otros intereses relacionados, principalmente, con la explotación eficiente de los recursos del subsuelo. Al respecto menciona que la información de las áreas de reserva no debe ser de dominio público, pues el estado necesita fijar un régimen legal y contractual especifico para impedir la proliferación de títulos mineros de forma desordenada y así lograr, por un lado, mayor eficiencia en la extracción de los recursos y, por el otro, el incremento de la participación de los beneficios que provienen de la ejecución de esta actividad. Para la Corte el conocimiento del potencial geológico-minero del país es uno de los factores que incentivan la inversión en el desarrollo de la industria minera y también es la base para la planificación adecuada del aprovechamiento de este recurso por el Estado y por los entes territoriales.

Por último, en el examen de proporcionalidad en sentido estricto, consideró que la medida de reserva de información geológica sacrifica en mayor medida otros fines protegidos constitucionalmente como la trasparencia en las actuaciones del Estado que debería permitir a la ciudadanía conocer el impacto de un proyecto de explotación minero-energético; el carácter público de los recursos naturales no renovables; los derechos de las entidades territoriales a conocer los proyectos que se desarrollan en sus territorios, y los derechos de las comunidades indígenas y afro descendientes a conocer la información que pudiese afectar su modo de vida o sus territorios.

Para la Corte esta medida impide a la ciudadanía, a las comunidades y a las entidades territoriales exigir al gobierno y a las empresas mineras un mayor control sobre el ambiente, máxime cuando la textura de la norma que establece la restricción no es clara ni precisa sobre el tipo de información sujeta a reserva.

Así las cosas, para la Corte la medida quebrantó el principio de proporcionalidad y con fundamento en ello, declaró su inexequibilidad.

La magistrada Victoria Calle aclaró su voto. En su sentir, el test tampoco debió superar el requisito de “razonabilidad”, pues el legislador no la justificó en la exposición de motivos. En esta medida una restricción de derechos fundamentales no puede ser válida simplemente porque la Corte infirió que esta persigue determinados fines. Además la carga de explicar esos fines le corresponde al legislador.

Por otro lado, consideró que la Corte hizo un análisis errado del requisito de idoneidad, pues a pesar de que reconoció la inexistencia de elementos que demostraran la idoneidad de la medida para conseguir el fin propuesto, decidió estimar cumplido ese requisito, por el hecho de que, según la lógica y la sana crítica, la medida tenía el potencial de reservar la información geológica. En palabras de la magistrada, la Corte consideró que “la reserva es apta para la reserva”. [p. 74]

En cuanto al requisito de necesidad, también estimó que fue mal desarrollado, pues no evalúo siquiera si existían otras alternativas menos lesivas a los principios fundamentales.

El magistrado Gabriel Mendoza salvó su voto. En su criterio, la reserva contenida en el inciso demandado no desconoce el derecho al acceso a la información, pues su duración sería hasta el momento en que se iniciaran los procesos de selección objetiva para adjudicar los contratos de concesión, de manera que a partir de allí, quienes tuvieran interés en conocer la información del área de reserva estratégica minera lo pudieran hacer.

El magistrado Alejandro Linares salvó su voto. A su juicio, la norma demandada debe ser declarada exequible por dos razones. La primera porque la medida si superaba el test de proporcionalidad en tanto buscaba la realización de finalidades constitucionalmente valiosas como la explotación eficiente de las riquezas del subsuelo y la protección del medio ambiente. Al respecto, mencionó que con la norma se pretendía realizar una explotación ordenada y sostenible de ese bien, propiedad del Estado.

Por otro lado, sostuvo que la reserva de la información minera era una medida apta para permitir el desarrollo minero en términos financieros y sostenibles, pues permitía a la autoridad proteger los minerales estratégicos y así planear su explotación. Además, a su juicio, no existía un medio menos gravoso que la reserva de la información, ya que su publicidad generaría especulación en el valor de los terrenos y en las condiciones de oferta.

Aunado a lo anterior, considera que la reserva resultaba proporcionada en la limitación del derecho de acceso a la información, debido a los fines constitucionales que persigue la medida, por cuanto era una reserva temporal.

Por lo demás, consideró que la divulgación de los estudios realizados en estas áreas de reserva estratégica conllevaría al aumento de la minería ilegal, junto con las consecuencias adversas que de ello se derivan, como la violencia, el desplazamiento y la afectación de medio ambiente, al tiempo que hará difícil la actividad de concesión de entrega de títulos mineros por parte de la autoridad competente.

Finalmente, la magistrada Gloria Ortiz salvó su voto. Para ella, la medida es razonable y además necesaria durante la etapa previa al desarrollo de un proyecto, pues además de que no es información relevante para la población, es un insumo para las decisiones que deben adoptar las entidades estatales competentes. Además, adujo que levantar la reserva que tenía esa información pone en peligro la seguridad y defensa nacionales.

Estimó además que mantener estos datos bajo reserva maximiza las garantías para la ciudadanía en general y para las comunidades étnicas que viven estos territorios en particular, pues se pueden prevenir delitos como el constreñimiento ilegal, el desplazamiento forzado y en general todas las conductas ilícitas conexas relacionadas con la usurpación de la tierra.

Por último, advirtió que no tomar en consideración los anteriores aspectos, podría conllevar a una generalización adversa en materia de derecho de acceso a la información, conforme a la cual no es admisible su restricción cuando están involucradas minorías étnicas o recursos naturales.

La Corte hizo un recuento de las reglas que determinan como deben operar las restricciones a este derecho, que, en lo pertinente para el caso objeto de decisión, pueden resumirse así:

 

• La regla general es la publicidad de los documentos públicos, de manera que si no existe reserva legal expresa debe imperar el derecho fundamental de acceso a la información. De lo anterior se desprende que las normas que limitan este derecho deben ser de interpretación restrictiva y que toda limitación debe estar suficientemente motivada. El derecho de acceso no se extiende a documentos de trámite o preparatorios, ni a información intima o privada de personas que no tenga relevancia pública.
• Únicamente la ley en sentido estricto puede establecer límites al derecho de acceso a la información. Dicha ley deberá definir de manera clara y precisa (i) el tipo de información que puede sujetarse a reserva, (ii) bajo qué condiciones pude oponerse esa reserva a un ciudadano, (iii) las autoridades que pueden aplicarla a un caso concreto y (iv) los sistemas de control que operan sobre las actuaciones reservadas.
• Una reserva puede operar respecto del contenido de un documento público más no de su existencia.
• La reserva debe ser temporal y ese plazo de duración debe ser razonable y proporcional al bien jurídico que se busca proteger.
• Las limitaciones que se impongan al derecho de acceso deben tener la finalidad de proteger derechos de terceras personas que puedan afectarse con la publicidad de la información, de garantizar la seguridad y defensa nacional, de asegurar la eficacia de investigaciones estatales y de garantizar secretos comerciales e industriales. Para que la limitación sea admisible debe superar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto.

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