Resumen y resultado del caso

El Tribunal Constitucional de Perú declaró inconstitucional el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral, por vulnerar la libertad de expresión, al prohibir la difusión de encuestas a boca de urna el día de las elecciones nacionales. La Defensoría del Pueblo de Lima había solicitado que la disposición fuera declarada inconstitucional porque violaba el derecho a la libertad de expresión consagrado en la Constitución peruana. Por su parte, el Congreso peruano solicitó rchazar el caso, argumentando que la ley era válida porque estaba diseñada para evitar alteraciones del orden público, garantizar la credibilidad del proceso electoral y asegurar que los sondeos de prensa a boca de urna no difirieran de los resultados oficiales. El Tribunal Constitucional peruano consideró que el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral era confuso en su redacción y susceptible de diferentes interpretaciones, por lo que lo consideró incompatible con el principio de legalidad —necesario para restringir los derechos fundamentales. El Tribunal también consideró que la ley violaba el derecho a la libertad de expresión recogido en el artículo 2.4 de la Constitución peruana al prohibir las «proyecciones» de los resultados electorales, y negaba así el derecho a «pensar» e «interpretar» la información de interés público el día de las elecciones. El Tribunal también dijo que las razones del Congreso peruano eran insuficientes para restringir el derecho a la libertad de expresión. En este sentido, el Tribunal concluyó que la difusión de encuestas a boca de urna el día de las elecciones no creaba un riesgo de desorden público grave e inminente, ni socavaba la credibilidad del proceso electoral. Por el contrario, el Tribunal sostuvo que los sondeos a boca de urna contribuyen a la democracia al permitir a la sociedad escrutar los resultados oficiales.

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Hechos

La Defensoría del Pueblo de Lima presentó una demanda ante el Tribunal Constitucional de Perú solicitando la declaración de inconstitucionalidad del segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral —que restringe la difusión de encuestas a boca de urna el día de las elecciones nacionales—. Allí argumentó que la norma violaba los derechos a la información y expresión protegidos por el artículo 2(4) de la Constitución peruana. El peticionario dijo que si bien la libertad de expresión e información no es ilimitada, la prohibición de difundir encuestas a boca de urna el día de las elecciones nacionales es irrazonable y desproporcionada. Asimismo, el peticionario señaló que la supuesta finalidad de la norma de garantizar la confiabilidad del proceso electoral no justificaba la subordinación y restricción de los derechos constitucionalmente protegidos a la información y expresión. A su vez, el peticionario argumentó que la prohibición era irrazonable porque la legitimidad del proceso electoral no debía depender de la prohibición de la difusión de encuestas a boca de urna sino de la existencia de instituciones justas y transparentes.

Por su parte, el Congreso peruano solicitó el sobreseimiento del caso, argumentando que el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral no violaba el derecho constitucional a la libertad de expresión. En primer lugar, argumentó que la Ley Orgánica Electoral fue promovida por la Organización de Estados Americanos (OEA) y tuvo su origen en la Mesa de Diálogo y Concertación para el Fortalecimiento de la Democracia en Perú. Asimismo, el demandado explicó que la finalidad de la ley era evitar desórdenes públicos en Perú, como ocurrió durante las elecciones generales de abril de 2000, en las que las proyecciones a boca de urna de la prensa no coincidieron con las cifras oficiales. Asimismo, el Congreso afirmó que la ley pretendía reforzar la confianza en las instituciones del sistema electoral peruano, en particular en la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), y en los resultados electorales. El Congreso subrayó que la disposición impugnada establecía una restricción a la libertad de expresión e información que no impide su ejercicio, pues se trata de una restricción temporal que dura sólo el día de las elecciones nacionales y, por tanto, es razonable y proporcionada.

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Análisis de la Decisión

El Tribunal Constitucional de Perú tuvo que decidir si el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral vulneraba el derecho a la libertad de expresión, consagrado en la Constitución peruana, al prohibir la difusión de encuestas a boca de urna el día de las elecciones nacionales.

La Defensoría del Pueblo de Lima argumentó que la disposición impugnada violaba la libertad de expresión de manera irrazonable y desproporcionada al prohibir a la prensa y a los encuestadores difundir encuestas a boca de urna sobre los probables resultados de las elecciones nacionales. Sobre este punto, el peticionario señaló que los supuestos fines de la norma, es decir, proteger el orden público y la confiabilidad de las instituciones electorales peruanas, no eran suficientes para restringir el derecho fundamental a la libertad de expresión en un asunto de interés público.  

Por su parte, el Congreso peruano argumentó que la mencionada disposición tiene por objeto mantener el orden público y fortalecer la confianza en la Oficina Nacional de Procesos Electorales. El Congreso también explicó que, en el pasado, los resultados de los sondeos a boca de urna han causado graves alteraciones del orden público que la ley pretendía evitar.

En primer lugar, el Tribunal Constitucional peruano explicó que el artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral sí permite la difusión de encuestas y proyecciones electorales hasta «el domingo anterior al día de las elecciones» [párr. 9]. Luego, el Tribunal recordó que la segunda parte del artículo 191 establecía: «El día de la elección sólo se pueden difundir proyecciones basadas en el muestreo de las actas electorales luego de la difusión del primer conteo rápido que efectúe la ONPE o a partir de las 22:00 horas, lo que ocurra primero. En caso de incumplimiento, el infractor será sancionado con multa de 10 a 100 Unidades Impositivas Tributarias» [párr. 3].

El Tribunal también dijo que la reclamación legal del Defensor del Pueblo se dirigía únicamente contra la segunda parte del artículo 191, que prohíbe la difusión de sondeos a boca de urna. A su vez, el Tribunal definió los sondeos a boca de urna como aquellos «que tienen como base las respuestas obtenidas por empresas encuestadoras de los votantes, inmediatamente después de la emisión del voto» [párr. 4]. 

A continuación, el Tribunal reconoció que el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral estaba abierto a diferentes interpretaciones. Sobre este punto, el Tribunal consideró que una interpretación posible es que sólo prohíbe «las PROYECCIONES de las encuestas, pero no la realización y difusión de las encuestas mismas» [párr. 5]. Posteriormente, el Tribunal consideró otra posible interpretación: no se prohibían todas las proyecciones, «sino únicamente las proyecciones basadas en el muestreo de las ACTAS ELECTORALES» [párr. 5]. El Tribunal consideró que, según esta última interpretación, todas las demás proyecciones no basadas en el muestreo del censo electoral y basadas en otras fuentes de información -como los sondeos a boca de urna- estarían permitidas.

Sin embargo, el Tribunal también sostuvo que una interpretación de la disposición basada en la «intención del Congreso» llevaba a la conclusión de que la norma prohibía «la difusión de los resultados numéricos de las encuestas a boca de urna y sus proyecciones, durante el período limitativo» [párr. 5]. Desde esta última perspectiva, el Tribunal consideró que el Congreso peruano «deseaba prohibir todos los resultados y todas las proyecciones de cualquier tipo de encuestas ‘sólo’ hasta el primer conteo rápido que efectúe la ONPE o hasta las 22 horas» [párr. 5].

El Tribunal argumentó que debido a las diferentes interpretaciones posibles del segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral, era necesario analizar esta norma a la luz del «principio de legalidad». Sobre este punto, el Tribunal explicó que el principio de legalidad exige que toda norma sea clara y brinde certeza a los ciudadanos, ya que no se les puede obligar a cumplir con leyes indescifrables. Asimismo, el Tribunal sostuvo que cuando se restringe el derecho a la libertad de expresión e información, la disposición restrictiva debe expresarse con especial claridad y precisión.

El Tribunal, citando el caso del Tribunal Supremo de EE.UU. Connally v. General Construction Co., 269 U.S. 385 (1926), recordó que «[u]na norma que prohíbe que se haga algo en términos tan confusos que hombres de inteligencia normal tengan que averiguar su significado y difieran respecto a su contenido, viola lo más esencial del Principio de Legalidad» [párr. 6]. Por estos motivos, el Tribunal concluyó que no debía interpretar el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley por su intención legislativa, ya que tal interpretación violaría el principio de legalidad. 

Además, el Tribunal concluyó que la interpretación correcta de la segunda parte del artículo 191 es que esta disposición «prohíbe, bajo ciertas circunstancias y condiciones, la difusión de las proyecciones basadas en el muestreo de las actas electorales» [párr.7]. El Tribunal declaró que los medios de comunicación suelen publicar el número de votos recibidos por cada candidato en cada colegio electoral y hacer proyecciones sobre la probabilidad de que cada candidato gane las elecciones. Sobre este punto, el Tribunal afirmó que «la norma impugnada no prohíbe el ‘muestreo’ de las actas por las empresas encuestadoras, ni la difusión del número de votos obtenidos por los candidatos, sino únicamente la difusión de ‘proyecciones’, y ello durante el período restrictivo» [párr. 7]. A partir de esta interpretación del alcance de la disposición impugnada, el Tribunal tuvo que analizar si la norma vulneraba el derecho a la libertad de expresión.

El Tribunal explicó que el artículo 2.4 de la Constitución peruana protege el derecho a la libertad de expresión, información y pensamiento. Además, la Corte dijo que «[l]a libertad de expresión y de información representa un valor básico político, pues es herramienta de control de los gobernantes y previene y detiene las arbitrariedades del poder» [párr. 7]. Sostuvo que la libertad de expresión ocupa un lugar privilegiado entre los derechos fundamentales y que «toda limitación impuesta por el gobernante a su ejercicio, debe interpretarse restrictivamente» [párr. 7]. Además, el Tribunal consideró que la libertad de expresión incluye «el derecho a la preparación, elaboración, selección y difusión de la noticia» [párr. 7].  

A la luz de estas normas, el Tribunal sostuvo que en virtud de la segunda parte del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral «lo que resulta prohibido es el derecho a pensar, ya que lo que la norma prohíbe es realizar la ‘proyección’ de los resultados, negando el derecho a interpretarlos, es decir, a traducir los resultados numéricos en proyecciones mediante una simple operación mental matemática, lo que contraría el inciso 4) del artículo 2° de la Constitución que protege el derecho a la libertad de pensamiento y a la de la información sin trabas de ninguna clase» [párr. 7].

El Tribunal recordó que el Congreso peruano había intentado justificar la disposición bajo la pretensión de preservar el orden público y proteger la credibilidad de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y de los resultados electorales en general. Al respecto, la Corte señaló que si bien la protección del orden público interno es un fin legítimo, una amenaza al mismo, para constituir una razón válida para restringir la libertad de expresión, debe suponer un probado «peligro de desorden público (…) grave e inminente» [párr. 8]. En este sentido, la Corte consideró que para que el artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral sea constitucional, «[l]a divulgación de las proyecciones de las encuestas realizadas sobre el muestreo de las actas de las mesas, tendría (…) que influir negativa, inminente y peligrosamente en el orden interno, y, de igual manera, en la credibilidad de la ONPE y en la confianza ciudadana respecto a la legitimidad del proceso electoral» [párr. 8]. En síntesis, la Corte sostuvo que el impacto de la difusión de las encuestas a boca de urna debe ser tan peligroso que se haga necesario prohibir su difusión durante 6 a 8 horas, como lo hizo la norma impugnada.

A continuación, el Tribunal sostuvo que la divulgación de los sondeos a boca de urna «no se trata de un peligro grave, claro ni inminente» [párr. 9]. Explicó que, aunque hubo desórdenes públicos durante las elecciones nacionales de 2000, ello se debió a las sospechas de fraude electoral, apoyadas por organizaciones internacionales que supervisaban el proceso electoral, y no a errores de los encuestadores al difundir sus sondeos a boca de urna sobre quién sería el candidato ganador. Además, el Tribunal señaló que la población suele ser consciente de que las proyecciones de las encuestadoras no son exactas y que debe esperar pacíficamente los resultados oficiales, como ha ocurrido en la mayoría de los procesos electorales de la historia de Perú.

El Tribunal consideró que la restricción establecida en el artículo 19 de la Ley Orgánica Electoral no era proporcionada a la luz del «grado de peligro y el recorte al derecho de acceso a la información que tienen los ciudadanos» [párr. 9]. El Tribunal argumentó que la gravedad e inminencia del riesgo de desórdenes públicos era demasiado remota y relativa «comparados al valor de la oportunidad para pensar, expresarse e informarse, derechos éstos que tienen los ciudadanos especialmente durante los procesos electorales, pues se trata de hechos en cuya formación han contribuido los propios ciudadanos y cuyos resultados interesan a todos ellos» [párr. 9]. 

Además, el Tribunal consideró que era posible prevenir los desórdenes públicos causados por la confusión derivada de los sondeos a boca de urna realizados por los encuestadores. Sobre este punto, el Tribunal sostuvo que «bastaría exigir que las encuestadoras adviertan previamente al público que la información que divulgan no es exacta, y que puede ser distinta de los resultados oficiales» [párr. 9]. Por lo tanto, el Tribunal concluyó que «[l]a dosis de peligro al orden público que entraña la difusión de las proyecciones, en verdad, no justifica la restricción a derechos tan importantes como la libertad de expresión e información» [párr. 9].  

A continuación, el Tribunal reconoció que la Constitución peruana no garantiza el derecho a la libertad de expresión de manera absoluta y que debe conciliarse con otros derechos y bienes fundamentales, entre ellos el orden público interno. Sin embargo, la Corte aclaró que «los derechos a la libre expresión y a la información tienen un rol estructural en el funcionamiento de la Democracia, ya que ésta no puede existir sin una auténtica comunicación pública libre» [párr. 9]. En consecuencia, el Tribunal sostuvo que el gobierno debe demostrar una necesidad imperiosa y urgente a la hora de restringir la libertad de expresión. En este sentido, el Tribunal concluyó que «la ‘necesidad’ de retrasar la divulgación de las proyecciones basadas en el muestreo de las actas electorales no es una necesidad social, susceptible de justificar la limitación del ejercicio de los derechos privilegiados a la libre expresión y a la información» [párr. 9].  

Por todo ello, el Tribunal concluyó que la restricción impuesta por el artículo 191 «no es respetuosa del Principio Constitucional de Razonabilidad ni al de Proporcionabilidad» [párr. 9].  

El Tribunal también examinó el argumento del Congreso peruano según el cual el segundo párrafo del artículo 191 podría reducir la confianza en la Oficina Nacional de Procesos Electorales y la credibilidad del proceso electoral. Sobre este punto, el Tribunal encontró que el argumento del Congreso era contradictorio, ya que no era posible entender por qué la norma permitía a la prensa publicar «el muestreo de las actas electorales y su divulgación numérica sin proyecciones», ni por qué la norma impugnada «permite divulgar los resultados de las actas electorales y sus proyecciones a las 22:00 horas, aún en el caso que la ONPE no haya efectuado el primer conteo rápido» [párr. 10]. Además, el Tribunal consideró que la verdadera finalidad de la norma era evitar el impacto de los sondeos a boca de urna. Sobre este punto, el Tribunal concluyó que «ello no constituye un objetivo legítimo ni suficiente para prohibir su difusión» [párr. 10].

Además, el Tribunal añadió que, si bien la finalidad de la norma -proteger la credibilidad de las instituciones del sistema electoral peruano- era pertinente, era aún más importante que la ciudadanía peruana estuviera informada de los resultados de las elecciones a través de canales alternativos, distintos a las instituciones oficiales del Estado, para poder controlarlos en caso de que los resultados de las encuestadoras difirieran de las cifras oficiales. Por este motivo, el Tribunal concluyó que la restricción era «excesiva y no tolerable en un régimen democrático, donde la libertad de informar sólo puede ser limitada en la medida de lo estrictamente debido» [párr. 11].  

Finalmente, el Tribunal señaló que el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral también violaba el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 2.2 de la Constitución y en el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En este sentido, el Tribunal señaló que la prohibición de difundir encuestas a boca de urna entre las 16:00 y las 22:00 horas se limitaba al territorio del Estado peruano y no podía aplicarse a proyecciones difundidas en medios de comunicación extranjeros. Así, el Tribunal afirmó que algunos sectores de la población podían tener acceso a los sondeos a boca de urna realizados por medios de comunicación extranjeros y difundidos por Internet. 

El Tribunal señaló que la prohibición establecida en la ley daría lugar a que algunos sectores privilegiados con acceso a Internet pudieran acceder a esos sondeos a boca de urna. En consecuencia, concluyó que la norma violaba el derecho a la igualdad porque «el acceso a la información mencionada (el derecho a la información) se ve condicionado por el acceso (o no) a determinados medios de comunicación (internet y televisión por cable), lo cual, a su vez, estará supeditado a las condiciones económicas y culturales de cada persona» [párr. 12].

En virtud de las razones expuestas, la Corte, por unanimidad, acogió la demanda del Defensor del Pueblo y declaró inconstitucional el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral. Asimismo, ordenó la publicación de la sentencia en el diario oficial «El Peruano».

Voto concurrente

En su voto concurrente, el juez Manuel Aguirre Roca reconoció que la restricción de la difusión de encuestas a boca de urna tuvo un fuerte apoyo interpartidario y se originó en la «Mesa de Diálogo y Concertación para el Fortalecimiento de la Democracia» en Perú, auspiciada por la OEA. Sin embargo, el juez consideró que «las razones que se invocaron para promulgar el dispositivo impugnado, ya han desaparecido, puesto que ya no hay razones para dudar de la corrección de los órganos encargados de dirigir y controlar el proceso electoral» [párr. 14]. Igualmente, el juez consideró que, cualquiera sea la posible interpretación del segundo párrafo del artículo 191 de la Ley Orgánica Electoral, esta disposición vulnera el derecho a la libertad de expresión de la Constitución peruana.

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