Resumen y resultado del caso

El Tribunal Constitucional decidió proteger el derecho al acceso a la información al rechazar un requerimiento de inaplicación de unas disposiciones de la Ley sobre Acceso a la Información, solicitado por unas empresas privadas que pretendían mantener la reserva de un contrato celebrado en el marco de un proceso de licitación pública. El Consejo para la Transparencia y la Corte de Apelaciones conocieron del caso y, aplicando el principio de divisibilidad, ordenaron hacer público el contrato celebrado luego de anonimizar unas cláusulas específicas que podían vulnerar derechos de terceros. El Tribunal Constitucional subrayó que el principio de divisibilidad es la ejecución del principio de proporcionalidad ya que busca optimizar el acceso a la información pública y a su vez, dar eficacia a las causales de reserva. Reiteró que la regla general es la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, y que sólo en casos excepcionales su acceso puede ser restringido.

Este caso fue contribuido por El Consejo para la Transparencia (CPLT)

Hechos

La Empresa Eléctrica PCS SpA (PCS) celebró un contrato con Abengoa Solar S.A. (Abengoa) en el marco de un proceso de licitación pública de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), una agencia del gobierno. Dicho contrato fue objeto de una solicitud de acceso a la información y CORFO denegó el acceso a este, luego de que las empresas involucradas se opusieran al requerimiento, argumentando que el contrato tenía el carácter de secreto. Las empresas indicaron que dicho contrato contenía componentes técnicos, financieros y comerciales, y su divulgación podría afectar sus derechos de privacidad y libre desarrollo de su actividad económica.

La negativa de CORFO generó que el solicitante presentara un amparo por denegación de acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia. El Consejo ordenó hacer entrega de la copia del contrato, con la salvedad de que ciertas cláusulas sensibles del mismo fueran tarjadas (anonimizadas o tachadas). El Consejo consideró que la información contenida en el acuerdo “tenía la naturaleza de información pública, por tratarse del sustento o complemento directo de los actos y resoluciones emanados de CORFO”- una agencia del gobierno [p.3].

Frente a esto, PCS y Abengoa en forma separada, interpusieron reclamos de ilegalidad en contra de dicha decisión ante la Corte de Apelaciones de Santiago. La Corte rechazó la petición principal de dejar sin efectos la decisión del Consejo, sin embargo, dio lugar a la petición secundaria y ordenó tarjar (anonimizar o tachar) dos cláusulas adicionales del contrato de compraventa de energía. La Corte consideró que la publicidad de dichas cláusulas podría afectar los derechos comerciales y económicos que emanan del contrato.

En consecuencia, PCS y Abengoa recurrieron ante el Tribunal Constitucional y solicitaron la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de dos frases del artículo 5 de la Ley sobre Acceso a la Información Pública. El artículo en cuestión se refiere al principio de transparencia de la función pública. Específicamente las dos frases son: 1) “[l]os documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial […]” y 2) ”[y] toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”. Las recurrentes argumentaron que la decisión de la Corte de Apelaciones se basó en estas disposiciones y que su aplicación, en el caso concreto, infringe lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 8 de la Constitución Política [1], ya que esta norma sólo se refiere a la publicidad de los actos, resoluciones, fundamentos y procedimientos de los órganos del Estado, y no respecto de información de privados. Para las recurrentes “la información que las empresas privadas entreguen al Estado no puede obtenerse por el derecho de acceso a la información; que el artículo 8° constitucional consagra un mandato de publicidad, mas no el principio de transparencia; que no establece un derecho de acceso a la información de modo expreso y que, en ningún momento, utiliza el concepto de información” [p.6]. Las recurrentes también indicaron que la aplicación de dichas disposiciones, es decir, la publicidad del contrato, afectaría sus derechos de contenido patrimonial y lesionaría su modelo de negocio como creación original- derecho de propiedad intelectual.

Finalmente, el Tribunal Constitucional rechazó en votación dividida, por seis votos contra dos, el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.

[1] Artículo 8, inciso 2, Constitución Política de Chile: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”.

Análisis de la Decisión

El Tribunal Constitucional tuvo que analizar la constitucionalidad de la aplicación de dos frases del artículo 5, sobre el principio de transparencia de la función pública, de la Ley sobre Acceso a la Información (LAIP) en un caso en el que se solicita hacer público un contrato con una agencia del Estado.

Según el Tribunal el artículo 8 constitucional dispone que son públicos “los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”. Por otro lado, la Ley sobre Acceso a la Información establece que son públicos “los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación”. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, el fundamento de un acto es “aquello en que se basa; la razón principal o el motivo para decidir en un sentido determinado” [p.21]. Al respecto, el Tribunal indicó que, en el caso concreto, el artículo de la LAIP no es contrario al precepto constitucional debido a que el contrato “es parte de la información que llevó a la CORFO a adjudicar la licitación del proyecto” y por lo tanto, “es un acto jurídico determinante” para realizar el acto administrativo [p.22].

El Tribunal reiteró que por regla general los actos de los órganos del Estado deben ser públicos. Sin embargo, precisó que este principio de publicidad puede estar sujeto a excepciones que deberán estar consagradas en la ley. Indicó que, por ejemplo, dichas excepciones podrán establecer la reserva, cuando la “publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional” [p. 18].

Para determinar la constitucionalidad de la aplicación del artículo 5 de la LAIP, el Tribunal sostuvo que el contrato de compraventa de energía celebrado constituye un documento que “prueba o acredita la existencia de un vínculo jurídico entre [las] partes, las cuales le confieren a ese instrumento el carácter de secreto o confidencial” [p.22]. Sin embargo, la Corte precisó que dicho documento secreto o reservado “ingresó a un órgano del Estado, el que está obligado a respetar el principio de publicidad, de manera que todos los instrumentos que acompañen los oferentes pasan a tener el carácter de públicos y, en consecuencia, cualquier persona interesada en conocerlos puede solicitar el acceso a ellos […] sin perjuicio de considerar que con ello no resulte afectada alguna de las garantías constitucionales” [p.23].

El Tribunal indicó que tanto el Consejo para la Transparencia, como la Corte de Apelaciones de Santiago, en aras de garantizar los derechos constitucionales de las partes, aplicaron el principio de divisibilidad. Es decir, hicieron público sólo aquellas partes del contrato que no los afectasen y aplicaron la reserva a las cláusulas que pudieran comprometer sus derechos. Al respecto indicó que el “el principio de divisibilidad importa un ejercicio razonable del legislador, que por una parte busca optimizar el acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado y, por la otra, dar eficacia a las causales de reserva. Este principio es la ejecución del principio de proporcionalidad. Cuando se establece un principio general como la publicidad de los actos de los órganos de la Administración del Estado y se prevén excepciones a este principio, estas últimas deben interpretarse y aplicarse restrictivamente, de modo que no se frustre la aplicación del principio general” [p.24].

El Tribunal también señaló que el principio de proporcionalidad exige que “las excepciones no traspasen los límites de lo que es adecuado y necesario para la consecución del objetivo perseguido. Su presencia permite que la norma no sea entendida únicamente como una regla binaria, donde las cuestiones son públicas o reservadas, extendiendo las excepciones más allá de lo permitido. En tal sentido, el principio de divisibilidad admite una correspondencia más coherente con el mandato constitucional del artículo 8” [p.24-25]. El Tribunal añadió que, según la doctrina administrativa, existen dos categorías jurídicas que se contraponen al acceso a la información: la transparencia, que es la regla general, y la otra es el secreto o reserva como excepción. Sin embargo, indicó que puede darse una tercera situación, “mediante la cual una actuación o instrumento puede ser en una parte pública y en otra parte reservada, como asimismo una puede ser accesoria y la otra principal y viceversa” [p.27].

Por tales razones, el Tribunal Constitucional indicó que la publicidad del contrato no infringe el artículo 19 numerales 21 y 24 de la Constitución Política de la República, ya que las partes han podido desarrollar su objeto social y pudieron celebrar libremente el contrato. En este sentido, el Tribunal indicó que tanto el Consejo para la Transparencia como la Corte de Apelaciones de Santiago adoptaron los resguardos necesarios respecto de ciertas cláusulas cuya publicidad pudiese afectar los derechos comerciales y económicos de las empresas. Por último, el Tribunal Constitucional sostuvo que los apartes impugnados del artículo 5 de la LAIP no resultan contrarios al derecho de propiedad intelectual sobre el contrato, en este caso concreto, “porque no se devela la peculiaridad de la innovación que en materia de energía renovable no convencional contiene el proyecto mismo, en atención a que el contrato no la específica, de tal manera que si una persona ajena accede al acto jurídico bilateral, no por ello va a poder conocer y, eventualmente, replicar la originalidad que es objeto y causa de la convención” [p.29].

El Tribunal concluyó que la aplicación de las frases impugnadas del artículo 5° de la Ley sobre Acceso a la Información Pública, no contraviene, ni contradice, ni excede lo dispuesto el inciso 2° del artículo 8 de la Constitución Política, ya que el contrato de compraventa de energía constituyó el fundamento de la decisión de un órgano de la Administración y, por lo tanto, deberá ser público. El Tribunal también consideró que la publicidad de dicho contrato no afecta los derechos constitucionales de las requirentes a la privacidad y el libre desarrollo de su actividad económica.