Résumé du Cas et Résultat

Le tribunal fédéral du District of Columbia a partiellement fait droit à une demande d’injonction provisoire, estimant que les mesures exécutives visant à démanteler un organisme fédéral indépendant de radiodiffusion semblaient enfreindre tant les exigences légales que les contraintes constitutionnelles applicables. L’action, intentée par des employés, des sous-traitants, des syndicats et des organisations non gouvernementales, contestait des licenciements massifs, la suppression du financement de filiales et l’interruption de programmes à la suite d’un décret présidentiel signé par Donald Trump. La Cour a jugé qu’il existait une forte probabilité que ces mesures soient arbitraires et capricieuses au regard du Administrative Procedure Act, qu’elles constituent une rétention illégale de fonds dûment affectés par le Congrès, qu’elles contreviennent aux mandats législatifs garantissant l’indépendance éditoriale des services de diffusion internationaux, et qu’elles portent atteinte à des prescriptions constitutionnelles telles que l’obligation d’exécution fidèle des lois et le rôle exclusif du Congrès en matière d’affectation des crédits publics. Constatant un risque de préjudice irréparable pour le fonctionnement de l’agence, ses effectifs et sa mission de radiodiffusion internationale, et considérant que l’intérêt public exigeait le respect des exigences légales pesant sur l’exécutif, la Cour a ordonné la réintégration du personnel, des financements et des programmes. Elle a toutefois refusé de statuer sur certains éléments du litige dans l’attente d’un examen plus approfondi.

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Les Faits

Le 14 mars 2025, le président des États-Unis, Donald Trump, a signé le décret présidentiel n° 14238, intitulé « Poursuite de la réduction de la bureaucratie fédérale », ordonnant la suppression, « dans toute la mesure compatible avec le droit applicable », des composantes et fonctions non prévues par la loi de l’Agence américaine pour les médias mondiaux (USAGM) [p. 5]. Le 15 mars, la Maison-Blanche a publié un article intitulé « La voix de l’Amérique radicale », affirmant que ce décret permettrait que les contribuables ne financent plus une prétendue « propagande radicale ». Le même jour, l’USAGM a diffusé un communiqué public qualifiant l’agence d’« irrécupérable » et d’« irrémédiablement brisée » [p. 5].

L’USAGM est une agence exécutive indépendante créée par le Congrès, dont la mission consiste à « informer, engager et relier les publics du monde entier à l’appui de la liberté et de la démocratie » [p. 2]. Elle supervise six réseaux de diffusion financés par le gouvernement fédéral, dont le plus important est Voice of America (VOA). La Charte de la VOA, codifiée en 1976, dispose que le service « doit constituer une source d’information fiable et faisant autorité, précise, objective et complète » [p. 2]. Aux côtés de la VOA, l’USAGM supervise l’Office of Cuba Broadcasting (OCB) ainsi que quatre réseaux indépendants à but non lucratif : Radio Free Europe/Radio Liberty (RFE/RL), Radio Free Asia (RFA), Middle East Broadcasting Networks (MBN) et l’Open Technology Fund (OTF). Collectivement, ces entités ont pour mission de promouvoir et de faire progresser les valeurs de la liberté d’expression et de la liberté de la presse dans les régions dépourvues de médias indépendants.

Les six entités placées sous la supervision de l’USAGM reçoivent des fonds du gouvernement fédéral. Le Congrès alloue des crédits annuels à l’USAGM et affecte une partie spécifique de ces fonds à la VOA, à l’OCB et aux autres réseaux. Pour l’exercice fiscal 2024, l’USAGM s’est vu allouer 857 millions de dollars, dont 260 millions pour la VOA, 60,8 millions pour la RFA et 100 millions pour la MBN. Pour l’exercice fiscal 2025, le Congrès a maintenu ce niveau de financement, ainsi que les conditions qui y sont attachées, par une série de résolutions de continuité budgétaire. La troisième résolution de continuité, adoptée le 15 mars 2025, a prolongé les crédits jusqu’au 30 septembre 2025. La faculté de « reprogrammation » des fonds par l’USAGM est strictement encadrée : elle ne peut excéder 5 % de l’allocation attribuée à un programme donné et suppose, en outre, un préavis d’au moins quinze jours adressé aux commissions des appropriations de la Chambre des représentants et du Sénat.

À compter du 15 mars 2025, la direction de l’USAGM a entrepris une série de mesures affectant profondément le fonctionnement de l’agence. Ce jour-là, 1 042 de ses 1 147 employés à temps plein ont été placés en congé administratif, l’agence précisant qu’il ne s’agissait pas de mesures disciplinaires. Le même jour, l’ensemble des réseaux bénéficiant de subventions de l’USAGM (RFE/RL, RFA, MBN et OTF) ont reçu des notifications de résiliation de leurs accords de financement, au motif que ces programmes « ne répondaient plus aux priorités de l’agence » [p. 26]. Le 16 mars 2025, l’USAGM a résilié les contrats d’environ 598 prestataires de services personnels (PSC). Bien que ces derniers aient été réintégrés le 28 mars 2025 avec maintien intégral de la rémunération et des avantages, aucun ne s’est vu confier de mission active. Le 17 mars 2025, l’USAGM a ordonné à tout le personnel du service extérieur de désactiver les émetteurs dans leurs stations et de placer en congé les employés recrutés localement. Le 25 mars 2025, l’agence prévoyait d’envoyer des avis de licenciement à 29 de ses 32 techniciens de radiodiffusion, supprimant ainsi pratiquement l’ensemble de ces postes, tout en annonçant son intention de licencier 594 membres de l’American Federation of Government Employees (AFGE), incluant des journalistes et du personnel technique des services de diffusion.

Ces mesures ont eu des conséquences immédiates et d’une grande ampleur. Pour la première fois en quatre-vingts ans d’existence, la VOA a cessé toute diffusion : son site web est resté inactif après le 15 mars 2025 et les stations de radio internationales dépendant de ses programmes ont soit interrompu leurs émissions, soit diffusé uniquement de la musique. Les employés de la VOA sont demeurés en congé administratif, tandis que les prestataires de services personnels titulaires d’un visa d’échange J-1 se sont retrouvés exposés à un risque d’expulsion vers leur pays d’origine, dont certains présentent des contextes de répression sévère de la liberté de la presse. Les résiliations des subventions accordées à RFA et MBN ont été maintenues, et celle de RFE/RL étant arrivée à expiration, ces réseaux se sont retrouvés privés de fonds votés par le Congrès à compter du mois d’avril. Le Bureau de radiodiffusion pour Cuba (OCB) a toutefois repris ses activités le 26 mars 2025. 

Le 21 mars 2025, Patsy Widakuswara, cheffe du bureau de la VOA à la Maison-Blanche et employée de l’USAGM, ainsi que d’autres employés, sous-traitants, organisations syndicales et associations professionnelles de journalistes affiliés à l’agence (collectivement, « les plaignants »), ont intenté une action devant la Cour fédérale du district sud de New York contre Kari Lake, conseillère principale du PDG par intérim de l’USAGM, et Victor Morales, PDG par intérim de l’USAGM, en leur qualité officielle, ainsi que contre l’agence elle-même (collectivement, « le Gouvernement »). La plainte soutenait que les mesures mises en œuvre par le gouvernement contrevenaient au Premier Amendement de la Constitution américaine, qui garantit la liberté d’expression et la liberté de la presse contre toute censure étatique et toute discrimination fondée sur le point de vue. Elle invoquait également une violation de la loi sur les procédures administratives (Administrative Procedure Act, APA), laquelle impose aux agences fédérales de motiver leurs décisions et prévoit la possibilité d’un contrôle juridictionnel de leurs actes définitifs. Les plaignants reprochaient aussi au gouvernement d’avoir méconnu les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs, en s’arrogeant des prérogatives relevant du Congrès ou du pouvoir judiciaire, ainsi que la « Take Care Clause » énoncée à l’article II de la Constitution, qui fait obligation au Président de veiller à l’exécution fidèle des lois adoptées par le Congrès. Enfin, la plainte alléguait des violations de plusieurs dispositions législatives, notamment la loi sur la radiodiffusion internationale, qui impose à l’USAGM et à la VOA de fournir à l’étranger une information fiable et faisant autorité, ainsi que des lois de finances du Congrès encadrant strictement l’allocation et l’utilisation des crédits fédéraux.

Le 24 mars 2025, les plaignants ont sollicité des mesures d’urgence, sous la forme d’une ordonnance de protection temporaire (Temporary Restraining Order, TRO) et d’une injonction provisoire.

 Le 28 mars 2025, le juge Oetken, du tribunal fédéral du district sud de New York, a accordé la TRO, estimant que le Gouvernement avait vraisemblablement contrevenu à plusieurs dispositions de l’Administrative Procedure Act. Cette ordonnance a interdit au Gouvernement de poursuivre la mise en œuvre du décret présidentiel n° 14238, de réduire les effectifs de l’USAGM (qu’il s’agisse d’employés, de sous-traitants ou de bénéficiaires de subventions), de résilier des subventions ou contrats, ou encore de fermer des bureaux.

Le 4 avril 2025, l’affaire a été transférée devant le tribunal fédéral du District de Columbia, qui a rendu la présente ordonnance le 22 avril 2025.

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Vue d’ensamble de la décision

Le juge Lamberth, siégeant au tribunal fédéral du District de Columbia, a rendu le présent mémorandum et l’ordonnance y afférente. La question centrale posée à la Cour consistait à déterminer si les conditions d’octroi d’une injonction provisoire étaient réunies afin d’empêcher le Gouvernement de procéder au démantèlement de l’USAGM par des licenciements massifs, la cessation des subventions aux entités affiliées et la suspension des activités de programmation.

Les plaignants ont demandé une injonction provisoire au motif que les mesures prises par le Gouvernement à la suite du décret présidentiel n° 14238 violaient des principes constitutionnels et légaux fondamentaux et leur causaient un préjudice immédiat et grave. Ils ont soutenu que les licenciements effectifs ou annoncés du personnel de l’USAGM, l’annulation des subventions et la suspension des programmes contrevenaient au Premier Amendement, au principe de séparation des pouvoirs, à la clause d’exécution fidèle des lois, à l’Administrative Procedure Act (APA), à l’International Broadcasting Act ainsi qu’aux lois de crédits adoptées par le Congrès. S’ils ont également invoqué une violation de l’Appointments Clause, ils n’ont toutefois pas fondé leur demande de mesures d’urgence sur ce grief. Enfin, ils ont affirmé qu’ils justifiaient de leur qualité pour agir tant au titre de la représentation associative — qui permet à une organisation d’intenter une action au nom de ses membres lorsque ceux-ci auraient individuellement qualité pour agir et que l’objet du litige est en lien avec sa mission — qu’à celui de la représentation organisationnelle, en raison du préjudice direct porté à leurs intérêts propres.

En tant que plaignants, les syndicats du secteur public American Federation of State, County and Municipal Employees (AFSCME), American Federation of Government Employees et American Foreign Service Association (AFSA) ont soutenu qu’ils établissaient un préjudice direct subi par leurs membres, notamment en raison du licenciement envisagé de plus de 600 employés et de l’atteinte corrélative à leurs activités de représentation. Reporters Sans Frontières (RSF) et RSF-USA ont, de leur côté, démontré le préjudice causé à leurs membres journalistes opérant dans des contextes répressifs, lesquels dépendent des programmes de l’USAGM pour assurer leur sécurité et préserver leur crédibilité professionnelle. Ces organisations ont également allégué un préjudice direct à leurs opérations essentielles, citant la perte de cotisations, la remise en cause de leur mission statutaire et la mobilisation de ressources considérables pour atténuer les effets de l’arrêt des activités de l’USAGM. Par ailleurs, le syndicat NewsGuild-CWA, représentant les employés de RFA, a souligné le risque imminent de perte de couverture santé, ainsi que le danger d’expulsion encouru par ses membres titulaires de visas de non-immigrants. 

Les plaignants ont également soutenu qu’ils avaient de bonnes chances d’obtenir gain de cause sur le fond de leurs réclamations fondées sur l’Administrative Procedure Act. Ils ont soutenu que les mesures prises par le gouvernement, soit la mise en congé administratif de plus d’un millier d’employés, la résiliation de contrats, la suppression de subventions et le licenciement prévu de centaines de membres du personnel, constituaient des mesures distinctes et définitives de l’agence, susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. Selon eux, ces mesures étaient arbitraires et capricieuses, faute de reposer sur une motivation raisonnée, de distinguer entre les fonctions obligatoires et discrétionnaires de l’agence, et de tenir compte des intérêts acquis fondés sur des décennies de pratique, notamment les 80 ans d’existence de VOA et son audience mondiale de 425 millions de personnes. Elles auraient en outre méconnu l’International Broadcasting Act, qui impose à VOA de demeurer une « source d’information fiable et faisant autorité », ainsi que les lois de crédits exigeant une notification préalable au Congrès et le respect des limites de financement [p. 28]. En refusant de dépenser les fonds alloués par le Congrès, les plaignants ont fait valoir que le gouvernement avait également enfreint la « Take Care Clause ». Les plaignants ont affirmé que l’absence de réparation engendrerait un préjudice irréparable, décrivant le démantèlement complet des activités de l’USAGM comme une menace existentielle pour leurs missions, l’effondrement des réseaux de bénéficiaires, l’expulsion imminente de PSC vers des régimes hostiles et le musellement du journalisme indépendant dans les régions autoritaires. Ils ont fait valoir que ces préjudices étaient certains, imminents et ne pouvaient être compensés par une indemnisation financière. Les plaignants ont soutenu que la balance des intérêts et l’intérêt public penchaient largement en faveur d’une injonction, dans la mesure où le Gouvernement ne subirait aucun préjudice légitime du fait qu’il soit contraint de se conformer à des dispositions légales contraignantes, tandis que le public a un intérêt essentiel à garantir que la radiodiffusion internationale se poursuit conformément aux directives de longue date établies par le Congrès.

Le Gouvernement s’est opposé à la demande d’injonction provisoire en soulevant une série d’arguments portant sur la compétence du tribunal, l’applicabilité de l’Administrative Procedure Act (APA) et la nature des préjudices allégués. Il a contesté la probabilité de succès des plaignants sur le fond de leurs conclusions au titre de l’APA, soutenant que ceux-ci cherchaient à contester le démantèlement global de l’USAGM plutôt qu’un acte administratif discret et identifiable, ce qui reviendrait à imposer une supervision judiciaire inadmissible du fonctionnement interne de l’agence. Il a ajouté que les mesures contestées ne constituaient pas des actes « finaux », l’USAGM demeurant opérationnelle et ses activités n’étant que suspendues dans l’attente de leur mise en conformité avec le décret présidentiel 14238. En ce qui concerne l’allégation de comportement arbitraire et capricieux, le Gouvernement a d’abord justifié ses actions comme étant « conformes au mémorandum de l’OPM et au décret présidentiel », qui prévoit que « les agences fédérales ont le pouvoir discrétionnaire d’accorder des congés administratifs payés à leurs employés afin de les aider à gérer leur personnel lorsque cela est dans leur intérêt ». Il s’est ensuite abstenu de contester directement l’argument relatif au caractère arbitraire et capricieux, affirmant plutôt que l’USAGM était encore en train de déterminer la meilleure façon de mettre en œuvre le décret présidentiel. [p. 26] Concernant les griefs de « retenue illégale » ou de « retard déraisonnable » dans l’exécution des crédits votés par le Congrès, le Gouvernement a soutenu que ces questions n’étaient pas mûres pour examen et a refusé de préciser l’usage prévu des fonds affectés à VOA. En réponse au moyen tiré du Premier Amendement, il a nié toute discrimination fondée sur le point de vue, soutenant que l’ensemble des activités journalistiques avait été suspendu sans ciblage particulier. Quant au préjudice irréparable, le Gouvernement a affirmé que les atteintes invoquées relevaient essentiellement du contentieux de l’emploi, pouvant être réparées par une indemnisation à l’issue du litige, et ne pouvaient donc être qualifiées d’irréparables. Il a également contesté que le risque d’expulsion des prestataires titulaires d’un visa J-1 puisse constituer un préjudice irréparable, estimant qu’il contraignait simplement les intéressés à quitter le territoire américain plus tôt que prévu. Enfin, le Gouvernement a soutenu que l’octroi d’une injonction compromettrait sa capacité à exécuter le décret présidentiel et perturberait, dès lors, la balance des inconvénients ainsi que l’intérêt public.

La Cour a rappelé les critères applicables à l’octroi d’une injonction provisoire, tels qu’énoncés dans l’arrêt Winter c. Natural Resources Defense Council, Inc. Elle a indiqué que les demandeurs doivent démontrer : (i) une probabilité substantielle de succès sur le fond ; (ii) un risque de préjudice irréparable en l’absence de mesures provisoires ; (iii) que la balance des inconvénients penche en leur faveur ; (iv) que l’octroi de l’injonction est conforme à l’intérêt public. [p. 13]

La Cour a cité l’arrêt Food & Water Watch, Inc. c. Vilsack en précisant qu’« une partie qui demande une injonction provisoire doit démontrer qu’elle a une probabilité substantielle d’avoir qualité pour agir » et a évalué la qualité pour agir des demandeurs, en se concentrant sur la question de savoir si les demandeurs organisationnels, notamment les syndicats du secteur public (AFSCME, AFGE, AFSA) et les ONG (RSF et RSF-USA), avaient démontré une probabilité substantielle d’avoir qualité pour agir. [p. 13] La Cour a rejeté l’argument du Gouvernement selon lequel le préjudice allégué par les syndicats — leurs membres ayant été placés en congé administratif — ne constituerait que de « pures spéculations quant à des événements futurs susceptibles de se produire ou non » [p. 14]. Elle a relevé, à cet égard, les déclarations publiques de Kari Lake selon lesquelles l’agence « allait être considérablement réduite » car il y avait « trop de délabrement pour espérer la sauver » [p. 14]. Selon la Cour, ces propos minaient directement la position du Gouvernement et révélaient une posture « totalement incohérente » consistant à prétendre simultanément que ces mêmes décisions relevaient du contrôle du Merit Systems Protection Board (MSPB) [p. 15]. La Cour a également examiné les licenciements projetés de plus de 600 membres syndiqués estimant que la défense de l’existence et du financement de l’agence était « certainement pertinente au regard de l’objectif du syndicat » et que la réparation demandée ne nécessitait pas la participation de membres individuels. [p. 15] Enfin, la Cour a constaté que RSF et RSF-USA satisfaisaient également aux critères de la qualité pour agir par voie associative, le Gouvernement n’ayant pas contesté ce point. 

La Cour a également écarté l’argument du Gouvernement contestant la qualité pour agir des organisations, selon lequel les plaignants n’alléguaient que des préjudices « spéculatifs » et que la VOA restait intacte et l’USAGM continuait à fonctionner. [p. 15] La Cour a estimé que la VOA « n’était pas opérationnelle et que les réseaux réduisaient leurs activités », ce qui constituait un préjudice concret et continu. [p. 16] La Cour a constaté que ces mesures portaient atteinte aux « intérêts commerciaux fondamentaux » des syndicats et à leur capacité à fournir des services de représentation. De même, pour RSF et RSF-USA, le silence de la VOA a perturbé leur capacité à diffuser des émissions et à promouvoir des initiatives en faveur de la liberté de la presse, car la VOA avait auparavant souvent servi de relais pour amplifier leur travail. La Cour a admis que les organisations plaignantes avaient été contraintes d’allouer des ressources importantes pour faire face à l’entrave de l’USAGM à leur capacité d’exercer leurs fonctions essentielles. En ce qui concerne The NewsGuild-CWA, qui représente les employés de RFA, la Cour a noté que le gouvernement ne contestait pas sa qualité pour agir et a déterminé qu’il existait une « probabilité substantielle » de qualité pour agir, sur la base du fait qu’environ 75 % de ses membres avaient été mis en congé, avaient subi une perte d’avantages sociaux et risquaient d’être expulsés vers des régimes autoritaires.

La Cour a confirmé sa compétence pour statuer sur les recours des plaignants relatifs à la suspension des crédits votés par le Congrès, estimant que ceux-ci se fondaient sur des « droits constitutionnels et légaux » et non sur de simples obligations de nature contractuelle. Elle a également rejeté l’argument du gouvernement fondé sur l’affaire AFSA c. Trump, dans laquelle une injonction provisoire avait été refusée au motif que les demandes présentaient une « plainte archétypale liée à une modification des conditions d’emploi » parce que l’agence concernée « demeurait opérationnelle » [p. 21]. La Cour a jugé ce raisonnement peu convaincant, notant qu’ « il est difficile de croire que l’USAGM « existe toujours » alors que son service d’information phare, VOA, vieux de 80 ans, a complètement disparu sans aucun signe de retour, que l’USAGM a cessé de verser des fonds aux réseaux créés par la loi et financés par le Congrès, et que les dirigeants de l’USAGM ont qualifié l’agence de « non récupérable » et de « pourrie de fond en comble ». [p. 22] En appliquant le cadre défini dans l’affaire Thunder Basin Coal Co. c. Reich, la Cour a considéré qu’« aucun contrôle significatif » ne pouvait être exercé par le Merit Systems Protection Board (MSPB) ou l’Office of Special Counsel (OSC) sur la mise en congé massif des employés et la mise sous silence de la VOA [p. 22]. Elle a ajouté que ces organes administratifs étaient par ailleurs dépourvus de compétence pour examiner la cessation de l’exécution de crédits législatifs. La Cour a conclu que le litige soulevait « des questions classiques de droit administratif et constitutionnel », distinctes des enjeux liés au statut de l’emploi fédéral, de sorte que sa compétence était pleinement établie [n. 22].

En évaluant la probabilité de succès sur le fond, la Cour a examiné les moyens invoqués au titre de l’APA. Elle a rejeté l’argument du Gouvernement selon lequel les plaignants s’en prenaient à un démantèlement global de l’USAGM plutôt qu’à des actes « distincts » de l’agence, ce qui exigerait indûment une supervision judiciaire généralisée de son fonctionnement. La Cour a estimé qu’une « série d’actions » rapides n’empêchait pas l’examen de chaque action contraire aux obligations légales. [p. 23] S’alignant sur le raisonnement du juge Oetken dans Biden c. Texas, elle a jugé que « la résiliation des contrats avec les organisations partenaires et le démantèlement des infrastructures essentielles conduisant à l’arrêt complet des programmes de l’agence constituent des actions définitives de l’agence ». [p. 24] Elle a estimé que le placement massif d’employés en congé administratif, associé à l’intention exprimée de licencier de nombreux autres, constituait une mesure définitive de l’agence. La Cour a rappelé qu’« une décision définitive ne signifie pas nécessairement une décision permanente » et a souligné que ces mesures modifiaient les droits et obligations en cause, produisant un effet « direct et immédiat […] sur l’activité quotidienne des parties » [p. 24].

La Cour a jugé que les mesures prises par le gouvernement étaient « arbitraires et capricieuses » au sens de l’APA. L’article 706(2)(A) de l’APA stipule qu’« une cour d’appel doit […] déclarer illégales et annuler les mesures, les constatations et les conclusions d’une agence jugées […] arbitraires et capricieuses, constituant un abus de pouvoir discrétionnaire ou autrement non conformes à la loi ». La Cour a estimé que le gouvernement n’avait fourni « aucune analyse » démontrant quels éléments de l’USAGM étaient « requis par la loi » conformément au décret présidentiel, puisque le gouvernement n’avait donné aucune indication qu’une telle analyse avait été effectuée. [p. 25] La Cour a estimé que la justification initiale d’agir en vertu du décret présidentiel et d’un autre mémorandum était « largement insuffisante ». [p. 26] Le gouvernement n’avait fourni aucune analyse substantielle, avait refusé de faire valoir le bien-fondé de la contestation pour arbitraire et capricieux lors de l’audience et avait admis qu’il était en train de « déterminer la meilleure façon de se conformer [au décret présidentiel] », ce que la Cour a considéré comme indicatif d’une action prise sans « analyse raisonnée ». [p. 27] La Cour a noté à titre d’exemple que plusieurs subventions accordées aux réseaux avaient été supprimées le jour même où le président Trump avait signé la troisième résolution provisoire, qui prévoyait des crédits spécifiques pour les réseaux, et que le gouvernement n’avait pas tenu compte des intérêts légitimes tels que la mission statutaire de 80 ans de la VOA, ses 425 millions d’auditeurs et la dépendance de longue date des réseaux à l’égard des crédits du Congrès. La Cour a conclu qu’« il est difficile d’imaginer une manifestation plus flagrante d’actions arbitraires et capricieuses que les actions [du gouvernement] dans cette affaire ». [p. 28]

La Cour a estimé que le comportement du Gouvernement était susceptible d’être « contraire à la loi », invoquant des violations probables de l’International Broadcasting Act, de l’obligation inscrite dans la charte de la VOA de « servir de source d’information fiable et faisant autorité, précise, objective et complète », ainsi que des lois de finances fédérales interdisant à l’exécutif de refuser de dépenser des fonds spécifiquement alloués par le Congrès en l’absence d’une procédure formelle d’annulation de crédits [p. 28]. La Cour a relevé que la faculté de reprogrammation dont dispose l’USAGM est strictement encadrée, ne pouvant excéder 5 % des crédits attribués à un programme donné et ne pouvant être exercée qu’après notification préalable d’au moins quinze jours aux commissions compétentes du Congrès, exigences qui n’avaient manifestement pas été respectées. Elle en a déduit que les mesures contestées étaient vraisemblablement incompatibles avec la « Take Care Clause », dans la mesure où elles traduisaient un manquement à l’obligation présidentielle d’« exécuter fidèlement » les lois. Soulignant l’importance de la séparation des pouvoirs, la Cour a rappelé que le pouvoir exécutif ne saurait « promulguer, modifier ou abroger » des lois, réitérant l’affaire Clinton c. City of New York, et que le refus de dépenser des fonds légalement approuvés par le Congrès constituait une atteinte directe au « pouvoir de la bourse » de ce dernier, c’est-à-dire à sa compétence constitutionnelle exclusive consistant à lever, répartir et contrôler l’utilisation des fonds fédéraux [p. 30].

La Cour a jugé probable que le Gouvernement ait « illégalement suspendu ou retardé de manière déraisonnable » l’action requise de l’agence au sens de l’APA. Elle a écarté les arguments du Gouvernement relatifs à l’absence de maturité de la décision, relevant que les résiliations de subventions à l’égard de RFA et de MBN étaient déjà  effectives (sous réserve de la TRO du 28 mars). La Cour a également souligné que le Gouvernement avait « refusé de fournir la moindre indication quant à l’utilisation prévue des fonds spécifiquement alloués à la VOA », alors que celle-ci demeurait « réduite au silence pour une durée indéterminée », ce qui révélait vraisemblablement un manquement à l’exécution des obligations légales qui s’imposent à l’USAGM [p. 31].

En évaluant le second critère applicable à l’injonction provisoire, relatif au préjudice irréparable, la Cour a rejeté l’argument du Gouvernement selon lequel les atteintes invoquées par les plaignants ne constitueraient que de simples « mesures défavorables en matière d’emploi […] susceptibles d’être compensées par des dommages-intérêts » et selon lequel le risque d’expulsion des prestataires titulaires de visas J-1 ne se résumerait qu’à un départ « légèrement anticipé » du territoire américain [p. 32]. La Cour a réaffirmé que le préjudice allégué doit être « certain et grave », « réel et non théorique », ainsi que d’une imminence « claire et présente » [p. 31-32]. S’appuyant sur les constats formulés dans l’ordonnance de protection temporaire du 28 mars, la Cour a affirmé que « le démantèlement de l’USAGM causerait indéniablement un préjudice irréparable aux employés, sous-traitants et bénéficiaires de subventions » [p. 32]. Elle a pris note du congé administratif d’environ 1 300 employés de la VOA, des congés forcés généralisés et des licenciements prévus de quelque 600 employés supplémentaires, qui « rendent incontestablement plus difficile pour le [demandeur] d’accomplir [sa] mission principale » [p. 32]. Si les pertes économiques ordinaires ne suffisent généralement pas à caractériser un préjudice irréparable, la Cour a rappelé qu’un dommage financier peut revêtir un tel caractère lorsqu’il « menace l’existence même de l’entité requérante » [p. 32]. Or, la mise au silence de la VOA, la suppression des financements versés aux réseaux partenaires et la désactivation des émetteurs traduisent, selon la Cour, un véritable démantèlement de l’infrastructure humaine indispensable au fonctionnement de l’USAGM, entraînant des atteintes qui « ne sauraient être réparées par l’octroi de dommages-intérêts » [p. 33]. La Cour a de même écarté la minimisation par le Gouvernement des conséquences liées au statut migratoire des PSC concernés, jugeant que la résiliation immédiate de leurs contrats « rend pratiquement inéluctable l’expulsion immédiate [de deux des plaignants] » sans préavis suffisant, ce qui constitue un préjudice irréparable [p. 33]. Elle a aussi tenu pour établies les allégations « non contestées » de préjudice irréparable à l’égard des plaignants RSF, susceptibles de perdre des sources d’information fiables dans des pays hostiles à la liberté de la presse, ainsi qu’à l’égard des membres de TNG-CWA, exposés à une perte imminente de leur couverture santé et à un risque d’expulsion vers des régimes répressifs [p. 33].

En ce qui concerne les troisième et quatrième facteurs de l’injonction provisoire, à savoir l’équilibre des intérêts et l’intérêt public, qui fusionnent lorsque le gouvernement est partie, la Cour a jugé peu convaincant l’argument principal du gouvernement selon lequel une injonction entraverait sa capacité à se conformer au décret, étant donné que le gouvernement était « apparemment encore en train de déterminer comment se conformer au décret » et l’avait « probablement violé en réduisant les activités de l’USAGM à des niveaux bien inférieurs aux minimums constitutionnels et légaux ». [p. 34] La Cour a conclu que le gouvernement ne subirait aucun préjudice identifiable du fait de la délivrance d’une mesure provisoire exigeant le respect des lois et des dispositions constitutionnelles applicables. En revanche, il existe un intérêt public important à garantir que les agences gouvernementales respectent la loi fédérale, et la « détermination de longue date » du Congrès selon laquelle la radiodiffusion internationale sert l’intérêt public a pesé en faveur de la mesure. La Cour a donc jugé que l’équilibre des intérêts et l’intérêt public justifiaient une injonction provisoire. La Cour a également refusé d’exiger une caution, estimant que cela reviendrait à priver les plaignants d’un contrôle juridictionnel en les tenant « en otage » de la rétention illégale présumée de fonds par le gouvernement, et que la politique publique favorise la contestation d’une administration abusive sans un tel obstacle. [p. 35]

En conséquence, la Cour a partiellement fait droit à la demande d’injonction provisoire des plaignants, estimant que leurs arguments selon lesquels les mesures prises par le gouvernement étaient arbitraires et capricieuses et non conformes à la loi en vertu de l’APA avaient des chances d’aboutir. Plus précisément, la Cour a conclu que les mesures de démantèlement étaient susceptibles d’enfreindre la loi sur la radiodiffusion internationale, les lois de finances du Congrès, la « Take Care Clause » et les principes de séparation des pouvoirs. La Cour a donc enjoint au gouvernement de rétablir les employés et les sous-traitants de l’USAGM dans leur statut antérieur au décret présidentiel, de rétablir les subventions pour l’exercice 2025 accordées à Radio Free Asia et Middle East Broadcasting Networks, et de rétablir la programmation de VOA. La Cour a rejeté la mesure injonctive relative à RFE/RL et OTF à ce moment-là, notant que la suppression de la subvention de RFE/RL avait déjà été annulée et que le financement de mars de l’OTF avait été traité. La requête ultérieure du gouvernement visant à obtenir un sursis partiel en attendant l’appel a été rejetée, la Cour estimant qu’un sursis des dispositions relatives au personnel empêcherait effectivement la reprise de la programmation de VOA.

Après l’injonction provisoire, des allégations de non-respect de l’injonction par le gouvernement ont été formulées, et la Cour a tenu une audience le 23 juin 2025 sur les requêtes en ordonnance de justification, exprimant son insatisfaction face au manque de preuves fournies par le gouvernement concernant les activités et les projets futurs de VOA. La Cour a ordonné le dépôt de documents supplémentaires le 27 juin, puis à nouveau le 8 juillet 2025, soulignant de graves lacunes, notamment une réduction prévue des effectifs jugée essentielle à la reprise de la programmation, des chiffres vagues sur le personnel, l’utilisation inexpliquée des 260 millions de dollars alloués à la VOA pour l’exercice 2025, une diffusion limitée à seulement quatre langues et l’absence de tout projet pour l’Afrique. Elle a également relevé des déclarations contradictoires concernant la station d’émission à ondes courtes Edward R. Murrow et l’omission de la destitution de Michael Abramowitz en tant que directeur de la VOA le 8 juillet. Un mémorandum complémentaire daté du 18 juillet 2025 n’a pas permis de remédier à ces lacunes et, le 22 juillet 2025, Kari Lake a déclaré que son objectif était de « fermer l’ensemble de l’agence conformément aux instructions du président Trump… et je m’efforce donc de supprimer l’agence ». [p. 9] Le 30 juillet 2025, la Cour a accédé à la demande des plaignants visant à obtenir une ordonnance de justification et a enjoint aux défendeurs de présenter un plan concret pour se conformer à l’injonction de rétablir la programmation de la VOA. L’affaire est toujours en cours.

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