Résumé du Cas et Résultat

Un tribunal fédéral américain a rendu une ordonnance de restriction temporaire, enjoignant au United States Agency for Global Media (USAGM) de verser les fonds dus à Radio Free Europe/Radio Liberty, Inc. (RFE/RL), une organisation de radiodiffusion à but non lucratif. RFE/RL, dont le financement provient presque entièrement de crédits votés par le Congrès, a vu ses versements suspendus après que l’agence fédérale eut tenté d’imposer de nouvelles conditions de subvention à la suite d’un décret du président Donald Trump. Historiquement dépendante de versements mensuels réguliers, l’organisation a sollicité une mesure d’urgence afin d’accéder aux fonds alloués par le Congrès. La Cour a souligné que l’USAGM n’avait fourni aucune justification motivée à la décision de mettre fin au financement et, compte tenu du risque de compromettre la capacité de RFE/RL à poursuivre sa mission journalistique et d’intérêt public, a ordonné le versement immédiat des fonds. Par la suite, la Cour a partiellement fait droit à une demande d’injonction préliminaire, obligeant l’agence à conclure un accord de subvention pour l’exercice 2025 à des conditions substantiellement identiques à celles applicables aux mois précédents, tout en refusant de se prononcer sur la légalité des dispositions envisagées pour les exercices ultérieurs en raison d’un dossier encore incomplet.

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Les Faits

Le 14 mars 2025, le président américain Donald Trump a publié le décret 14238, intitulé « Poursuite de la réduction de la bureaucratie fédérale », ordonnant la dissolution des « composantes et fonctions non statutaires » au sein de l’USAGM. Le lendemain, l’USAGM a adressé une lettre à RFE/RL, l’un de ses organismes bénéficiaires, pour lui notifier la résiliation de ses accords de subvention, en invoquant le décret présidentiel et affirmant que RFE/RL « ne répondait plus aux priorités de l’agence ». [p. 5 du mémorandum du 29 avril]

RFE/RL diffuse des informations dans vingt-trois juridictions réparties en Europe, en Asie centrale et méridionale, ainsi qu’au Moyen-Orient. Son financement opérationnel provient principalement des crédits annuels alloués par le Congrès, gérés par l’USAGM, une agence fédérale indépendante chargée de superviser les services de radiodiffusion internationale des États-Unis. Ces fonds sont octroyés sous forme de subventions conformément à la loi de 1994 sur la radiodiffusion internationale (International Broadcasting Act of 1994). Habituellement, l’USAGM et RFE/RL concluent chaque année un accord-cadre de subvention, modifié seulement de manière marginale d’un exercice à l’autre, permettant le versement de fonds mensuels au début de chaque mois.

Conformément à la loi de finances de 2024 (Appropriations Act), le Congrès avait attribué à RFE/RL une enveloppe de 142,2 millions de dollars pour l’exercice fiscal 2024. Pour l’exercice 2025, les crédits destinés à l’USAGM ont été maintenus à des niveaux équivalents par le biais de trois résolutions de financement provisoires (continuing resolutions). La troisième, promulguée le 15 mars 2025, prévoyait environ 77 millions de dollars pour RFE/RL, valables jusqu’au 30 septembre 2025. Le dernier accord-cadre de subvention pleinement exécuté entre les parties concernait l’exercice 2024. Dans l’intervalle, à la suite des deux premières résolutions provisoires pour 2025, les parties avaient conclu des accords préliminaires prolongeant les conditions de la subvention de 2024 jusqu’au 28 février 2025.

En février 2025, l’USAGM a engagé des négociations avec RFE/RL en vue de conclure un accord-cadre de subvention pour l’exercice 2025. Une version finale a été transmise le 27 février 2025, que RFE/RL a signée et renvoyée le jour même. L’USAGM en a accusé réception et a indiqué qu’aucun obstacle ne s’opposait à la contresignature ; toutefois, elle ne l’a jamais contresignée et n’a fourni aucune justification à ce refus.

Le 18 mars 2025, à la suite du décret présidentiel et de la lettre de résiliation de l’USAGM, RFE/RL a introduit un recours contre Kari Lake, en sa qualité de conseillère principale du PDG par intérim de l’agence, afin d’obtenir une ordonnance de restriction temporaire (TRO) visant au déblocage des fonds pour la période du 1er au 15 mars, ainsi qu’une injonction préliminaire destinée à maintenir le financement jusqu’au 30 septembre 2025.

Le 24 mars 2025, l’USAGM a versé les fonds correspondant à la période du 1er au 15 mars, « quelques heures seulement avant l’audience prévue ». La Cour a néanmoins accordé la TRO, empêchant l’USAGM de poursuivre ses procédures de «clôture» (mesures visant à réduire progressivement puis mettre fin à la subvention). [p. 5]

Le 26 mars 2025, l’USAGM a officiellement annulé la résiliation, rétablissant ainsi la validité de la subvention.

Par la suite, le 3 avril 2025, l’USAGM a transmis un accord de subvention à court terme couvrant la période du 15 au 31 mars, établi selon les conditions de l’exercice 2024, que RFE/RL a signé et pour lequel le versement a été effectué le 8 avril 2025. Aucun autre fonds n’a été versé à RFE/RL pour le mois d’avril 2025 ni par la suite.

Le 9 avril 2025, l’USAGM a proposé un nouvel accord-cadre de subvention pour l’exercice 2025, intégrant des dispositions non négociées auparavant, notamment une clause conférant à l’USAGM le pouvoir de décider de la composition du conseil d’administration de RFE/RL — un pouvoir que le Congrès a expressément révoqué. RFE/RL a rejeté ces conditions, les qualifiant de déraisonnables et d’entravantes, et a déposé une nouvelle requête en injonction provisoire sollicitant 12 178 590 USD pour financer ses opérations du mois d’avril. La requête soutenait que, sans intervention immédiate, l’organisation serait contrainte de suspendre ses activités, et que les conditions imposées par l’USAGM constituaient des mesures prétextuelles visant à retenir les fonds dûment alloués. RFE/RL a demandé une prolongation d’un mois de l’accord précédent, calquée sur l’accord temporaire conclu pour mars, mais l’USAGM a refusé d’y donner suite.

L’interruption du financement a causé à RFE/RL un préjudice opérationnel immédiat et considérable, notamment la résiliation de contrats de pigistes, le non-respect d’engagements locatifs, la mise en congé de 122 employés avec d’autres réductions prévues, la perte de contenus non archivés, la suspension des mesures de cybersécurité et de sécurité pour le personnel en zones à haut risque, ainsi que l’arrêt imminent des activités essentielles.

La Cour a examiné la demande d’injonction provisoire le 29 avril 2025 et s’est prononcée sur la requête de RFE/RL visant à obtenir une injonction préliminaire le 18 juillet 2025.

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Vue d’ensamble de la décision

Le juge Royce C. Lamberth, du tribunal de district du District de Columbia, a rendu le mémorandum et l’ordonnance. La question soumise à la Cour était de déterminer si le refus de l’USAGM de prolonger d’un mois l’accord de subvention précédent, mesure nécessaire au versement immédiat de 12 178 590 USD de fonds alloués par le Congrès à RFE/RL pour le mois d’avril 2025, constituait une décision arbitraire et capricieuse en violation de la loi sur la procédure administrative (Administrative Procedure Act – APA).

RFE/RL a soutenu que le refus de l’USAGM de conclure une prolongation d’un mois pour le financement d’avril constituait une décision administrative finale, c’est-à-dire une décision marquant la fin du processus décisionnel de l’agence et produisant des effets juridiques, au sens de l’APA – loi fédérale permettant aux tribunaux de réviser et d’annuler les décisions illégales ou arbitraires des agences. L’organisation a souligné que l’inaction répétée de l’USAGM équivalait à un refus explicite et que l’agence n’avait fourni aucune justification valable à la suspension des versements, tout en cherchant à introduire de nouvelles conditions de subvention affectant sa gouvernance d’une manière que le Congrès avait expressément interdite.

Concernant le préjudice irréparable et l’intérêt public, RFE/RL a fait valoir que la suspension du financement menaçait directement la continuité de ses activités : congés forcés du personnel, résiliation de contrats avec des journalistes indépendants, retards de paiement des loyers, perte de contenus essentiels et perturbation des dispositifs de sécurité. Étant donné que la quasi-totalité de ses ressources financières provient de crédits votés par le Congrès, RFE/RL a soutenu que ce manque de financement risquait d’interrompre sa mission de journalisme indépendant dans vingt-trois pays, compromettant ainsi la diffusion d’informations fiables auprès des publics étrangers et une mission reconnue depuis des décennies comme servant les intérêts des États-Unis.

L’USAGM a soutenu que, s’agissant de l’APA, aucune décision administrative finale n’avait été rendue, le refus de conclure une prolongation d’un mois relevant encore de négociations en cours plutôt que d’une décision définitive susceptible de contrôle juridictionnel. Elle a affirmé que tout préjudice invoqué aurait pu être évité si RFE/RL avait accepté le projet d’accord de subvention proposé, lequel lui aurait permis d’accéder aux fonds alloués. Contestant l’existence d’un préjudice irréparable, l’USAGM a fait valoir que les pertes financières, à elles seules, ne satisfont généralement pas à ce critère, et a nié que l’organisation fasse face à une menace existentielle. Elle a ajouté que RFE/RL disposait de moyens concrets pour atténuer ses difficultés financières en collaborant avec l’agence et en acceptant les conditions proposées.

La Cour a ensuite rappelé la norme applicable à l’octroi d’une ordonnance de restriction temporaire (TRO), en se fondant sur l’arrêt Winter c. Natural Resources Defense Council. Elle a précisé que RFE/RL devait démontrer : (i) une probabilité raisonnable de succès sur le fond ; (ii) l’existence d’un risque de préjudice irréparable en l’absence de mesure provisoire ; (iii) que la balance des équités penche en sa faveur ; et (iv) que la mesure sollicitée sert l’intérêt public. Lorsque le gouvernement est la partie adverse, les troisième et quatrième critères se confondent.

S’agissant du premier critère, la Cour a examiné la demande formulée par RFE/RL en vertu de l’APA et a identifié deux éléments que l’organisation devait démontrer : (1) l’existence d’une décision administrative finale ; et (2) le caractère arbitraire et capricieux de cette décision (c’est-à-dire une décision dépourvue de fondement rationnel, fondée sur des considérations inappropriées, omettant un aspect essentiel du problème ou reposant sur un raisonnement invraisemblable ou non étayé). La Cour a estimé que le refus de l’USAGM d’accorder une prolongation d’un mois pour avril constituait une décision administrative finale, dans la mesure où il marquait « l’aboutissement du processus décisionnel de l’agence » et produisait des effets juridiques, à savoir la retenue des fonds alloués par le Congrès, citant l’arrêt Bennett c. Spear. [p. 10] La Cour a relevé l’absence persistante de réponse de l’USAGM aux demandes répétées de prolongation et a rappelé l’enseignement de Environmental Defense Fund c. Hardin, selon lequel « lorsqu’une inaction administrative a exactement le même effet sur les droits des parties qu’un refus exprès, une agence ne peut soustraire sa décision au contrôle judiciaire en la présentant comme une inaction ». [p. 11]

La Cour a conclu que « l’obstruction apparente » de l’USAGM faisait du refus de prolongation pour avril « l’aboutissement » de son processus décisionnel. [p. 12] Ce refus a eu des effets juridiques manifestes, RFE/RL ayant subi la retenue des fonds alloués pour avril, entraînant un préjudice opérationnel imminent. Les agissements de l’USAGM constituaient donc une « décision administrative finale » au sens de l’APA.

La Cour a estimé que la décision de l’USAGM était arbitraire et capricieuse, l’agence n’ayant fourni aucune explication valable à son refus de conclure un « mini-accord », se contentant d’affirmer que RFE/RL ne disposait d’aucun droit juridique aux fonds du mois d’avril en l’absence de subvention signée ou de plan financier approuvé. [p. 12] La Cour a jugé ce raisonnement juridiquement infondé, car il méconnaissait le fait que le Congrès avait expressément alloué des fonds à RFE/RL ; considérer l’absence de subvention signée comme un obstacle juridictionnel ou matériel revenait à permettre à l’agence de retenir des crédits légalement attribués.

La Cour a estimé que l’attitude de l’USAGM relevait davantage d’une tentative de contraindre RFE/RL à accepter un nouvel accord-cadre de subvention pour l’exercice 2025, assorti de conditions inacceptables sur les plans juridique et pratique, que d’une décision motivée et raisonnable justifiant le refus d’une simple prolongation temporaire. L’accord-cadre proposé aurait conféré à l’agence le pouvoir de nommer les membres du conseil d’administration de RFE/RL — une prérogative que le Congrès avait expressément supprimée dans la loi sur l’autorisation de la défense nationale pour l’exercice 2023.

La Cour a conclu que l’USAGM n’avait pas tenu compte des intérêts légitimes de confiance de RFE/RL, fondés sur des décennies de versements mensuels prévisibles et de renégociations annuelles. Elle a jugé que le revirement soudain de l’agence, notamment son refus d’accorder une prolongation d’un mois après que RFE/RL eut signé un accord complet pour l’exercice 2025 que l’USAGM n’a jamais contresigné, était arbitraire et capricieux.

Enfin, la Cour a observé que l’USAGM semblait chercher à « contraindre RFE/RL à signer la dernière version de l’accord-cadre de subvention », une action qui « bouleverse la relation de longue date » et « ignore les intérêts de confiance importants de RFE/RL, sonnant le glas d’une entité de 75 ans, créée par la loi et financée par le Congrès ». [p. 15]

S’agissant du deuxième facteur, relatif au préjudice irréparable, la Cour a estimé que RFE/RL avait présenté une « démonstration significative et complète » à l’appui de cette allégation, rappelant que 99 % de son financement provient des crédits alloués par le Congrès. [p. 17] La retenue des fonds pour le mois d’avril avait déjà entraîné la résiliation de contrats de journalistes, le non-paiement de loyers et la mise en congé de 122 employés, avec d’autres suppressions à prévoir. La Cour a conclu que RFE/RL subissait un préjudice irréparable « menaçant l’existence même de [l’organisation] », citant l’arrêt Wisconsin Gas Co. c. Federal Energy Regulatory Commission. [p. 17]

La Cour a en outre relevé les risques de perte de données, de désactivation des systèmes de cybersécurité et d’annulation des services de sécurité essentiels dans des juridictions hostiles, équivalant à un « démantèlement complet de l’infrastructure de RFE/RL ». [p. 17] Un tel préjudice, a-t-elle observé, compromettait la viabilité même d’un média à but non lucratif chargé de diffuser des informations dans des régions où le journalisme indépendant est particulièrement vulnérable, sapant ainsi sa mission de diffusion de l’information dans ces pays – un objectif consacré par le Congrès.

Quant aux deux derniers critères, la Cour a jugé que la balance des intérêts et l’intérêt public militaient en faveur de RFE/RL, réitérant la formule de Shawnee Tribe c. Mnuchin selon laquelle « il n’existe généralement aucun intérêt public à maintenir une action illégale d’une agence ». [p. 17] Le Congrès ayant expressément prévu le financement, « l’exécutif ne dispose d’aucun pouvoir constitutionnel résiduel lui permettant de refuser de dépenser ces crédits une fois adoptés ». [p. 18] En assurant la continuité des activités de RFE/RL, la Cour a estimé satisfaire à la fois aux exigences légales et constitutionnelles, en garantissant la mise en œuvre du financement mandaté par le Congrès et en préservant le rôle de l’organisation dans la promotion de l’échange mondial d’idées.

La Cour a conclu par une déclaration rappelant que « en vertu de la loi sur la procédure administrative, les acteurs du pouvoir exécutif ne disposent pas d’une carte blanche leur permettant de changer unilatéralement de cap, de retenir des fonds que le président et le pouvoir législatif ont conjointement décidé de dépenser, ni de démanteler de fait une agence que le président et le pouvoir législatif ont conjointement décidé de soutenir. Si le pouvoir exécutif souhaite retenir ou réaffecter ces fonds, une procédure légale de révocation existe, lui permettant de solliciter l’approbation du Congrès à cet effet. Cette procédure garantit que la volonté du peuple, exprimée par l’intermédiaire de ses représentants élus, soit respectée. Or, les défendeurs n’ont pas suivi cette procédure en l’espèce. À mon sens, si les défendeurs s’estiment lésés par ces décisions, leur différend ne relève pas de la Cour, mais du Congrès et du président, auprès desquels ils doivent chercher réparation. » [p. 21]

En conséquence, la Cour a accueilli la demande de RFE/RL visant à obtenir une ordonnance de référé, enjoignant à l’USAGM de verser 12 178 590 dollars pour le mois d’avril 2025 « selon les mêmes modalités et conditions que celles applicables au plus récent accord-cadre de subvention conclu entre les parties, dans des termes matériellement identiques à ceux de l’accord couvrant mars 2025 ». [p. 22]

S’agissant de la requête de RFE/RL tendant à l’octroi d’une injonction préliminaire, la Cour, le 18 juillet 2025, y a fait partiellement droit. Elle a ordonné à l’USAGM de conclure immédiatement un accord-cadre de subvention avec RFE/RL pour l’exercice 2025, selon les mêmes modalités et conditions que le dernier accord-cadre et les accords de prolongation antérieurs régissant les relations entre les parties pour les mois de mars, avril, mai et juin. Le gouvernement a également été tenu de rétablir les versements mensuels des fonds alloués par le Congrès à RFE/RL, dans l’attente du règlement définitif du litige, et de déposer des rapports mensuels attestant de sa conformité. Toutefois, la Cour a rejeté la demande de RFE/RL relative à l’inclusion de clauses spécifiques dans les futures négociations de subvention pour les exercices ultérieurs, expliquant qu’elle ne disposait pas d’un dossier factuel suffisant ni de réponses substantielles de la part du gouvernement pour se prononcer sur la légalité de chacune des dispositions contestées.

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