Resumen y resultado del caso

El Consejo de Estado, máximo tribunal de lo contencioso administrativo, decretó la nulidad de la multa que le impusó la Comisión Nacional de Televisión a Caracol Televisión S.A por no trasmitir, simultáneamente con los demás canales de televisión, una alocución presidencial. El Tribunal indicó que si bien el Presidente de la República se encuentra facultado por ley para hacer alocuciones en televisión, esa facultad no es absoluta. En efecto, el Consejo de Estado señaló que dicha facultad está limitada por las disposiciones en materia de libertad de expresión contenidas en la Constitución Nacional y la Convención Americana sobre Derechos Humanos

Hechos

La Secretaría de la Presidencia de la República solicitó a la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) que le concediera un espacio a las 8:00 p.m. del 7 de octubre de 1999 para trasmitir una intervención del Presidente de la República. La CNTV comunicó a todos los canales, entre ellos Caracol Televisión S.A (Caracol), que debían transmitir una alocución presidencial a la hora referida. Posteriormente, la CNTV le comunicó a los canales que el horario de transmisión había cambiado a las 9:30 p.m.

Caracol no transmitió la alocución presidencial de forma simultánea con los demás canales, debido a que decidió no interrumpir un evento deportivo que se había comprometido a transmitir. Caracol retransmitió la referida alocución presidencial a las 10:35 p.m. En febrero de 2000 la Junta Directiva de la CNTV multó al canal Caracol por no cumplir con su obligación de transmitir la alocución en el horario establecido.

Caracol demandó a la CNTV y solicitó la anulación de las resoluciones mediante las cuales se le multó. Caracol argumentó que la CNTV no le notificó oportunamente el cambio de horario y que en todo caso, no existe un procedimiento que regule de forma clara y precisa la transmisión de alocuciones presidenciales. La compañía de televisión le solicitó a la CNTV la definición del procedimiento a seguir, pero esta entidad “no le permitió conocer con certeza las circunstancias de modo y tiempo que debían ser tenidas en cuenta” [p. 3] para cumplir con la obligación. Caracol señaló que ante la falta de procedimiento, la facultad del presidente para emitir alocuciones debería regirse por las disposiciones constitucionales en materia de libertad de expresión.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, negó las pretensiones de Caracol. Entre otras razones, indicó que el Presidente de la República “‘en cualquier momento’ podrá utilizar los medios de comunicación para dirigirse al país” [p. 4]. Asimismo, señaló que la Ley 182 de 1995, que reglamenta el servicio de la televisión, “autoriza la suspensión de cualquier programa de televisión ya iniciado, en el estado de emisión en el que se encuentre, cuando deba transmitirse una alocución presidencial” [p. 4].

Caracol impugnó la decisión del Tribunal ante el Consejo de Estado, quien en 2014 decretó la nulidad de las resoluciones proferidas por la Junta Directiva de la CNTV que multaban a Caracol.

Análisis de la Decisión

El Consejo de Estado debió resolver si la multa impuesta a un canal de televisión por no transmitir una alocución presidencial simultáneamente con los otros medios de comunicación, contraría el derecho a la libertad de expresión.

El Consejo de Estado indicó, con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), que la libertad de expresión consiste en el derecho de toda persona de “emitir sus opiniones, ideas o creencias, sin ser molestado o sancionado” [p. 15]. Señaló que para hacer efectivo este derecho es necesario que, en principio, no se criminalice a las personas por emitir sus opiniones. Precisó que de ser necesaria la imposición de responsabilidades ulteriores, los esquemas de responsabilidad civil que se establezcan deberán ser proporcionados.

Por otra parte, el Tribunal señaló que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho absoluto, pues indicó que tanto el ordenamiento jurídico colombiano como el marco jurídico internacional establecen claramente que la libertad de expresión puede ser limitada con el objetivo de proteger fines legítimos, a saber: i) la protección a los «derechos y la reputación de los demás»; y ii) “la protección a la seguridad nacional, el orden público, la salud y la moral pública” [p. 18]. Igualmente, el Consejo de Estado indicó que las limitaciones que se establecen con el objetivo de proteger los anteriores fines deberán ser “idóneas”, “necesarias” y “proporcionales”. En este sentido, el Tribunal enfatizó que todo acto administrativo que no esté conforme a los estándares antes mencionados y que desconozca el alcance de la libertad de expresión deberá ser inaplicado por los jueces.

El Consejo de Estado indicó que el Presidente de la República se encuentra facultado por ley para hacer alocuciones en televisión y señaló que dicha facultad es una forma de garantizar el derecho a la información de las personas y al mismo tiempo le permite al Presidente cumplir con algunas de sus funciones constitucionales. No obstante, precisó que dicha facultad no es absoluta ya que está limitada por “los principios, valores, derechos y libertades” [p. 33] que la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) consagran.

Sobre esto, el tribunal señaló que las actuaciones administrativas, como la de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), no están sometidas solo al imperio de la ley sino que “deben estar siempre acompañadas de la rigurosa observancia de las normas constitucionales y convencionales” [p. 9-10]. En este sentido, la corporación señaló que “dada la imperiosa observancia de […] los Derechos reconocidos en la Convención Americana […] y la jurisprudencia decantada por la Corte Interamericana, como criterio interpretativo vinculante” [p. 13] resulta obligatorio para las autoridades estatales –y en particular para los jueces- “aplicar la excepción de inconvencionalidad para favorecer las [normas] que emanan de la Convención por sobre los actos jurídicos del derecho interno” [p. 13], cuando quiera que estas decisiones administrativas no se adecúen a los mandatos de la Convención.

El Consejo de Estado indicó también, que el fundamento jurídico y la razón de ser de los medios de comunicación se encuentra en el derecho a la libertad de expresión. En este sentido, indicó que los medios de comunicación “constituyen un instrumento de garantía y de soporte estructural para el ejercicio libre e independiente de la libertad de expresión y de la libertad de información” [p. 20]. El Tribunal señaló que los medios de comunicación están protegidos por el artículo 13 de la CADH, norma que da fundamento a “sus propósitos y finalidades”. En consecuencia, es en los términos del citado artículo 13 que se debe garantizar su funcionamiento [p.13].

Por otra parte, indicó que la empresa es el vehículo para que los medios de comunicación comerciales puedan operar. El Consejo de Estado indicó que es razonable que estos medios de comunicación reporten utilidades ya que organizan una actividad económica entorno a la prestación del servicio público de televisión. En este sentido, encontró que cualquier limitación a la actividad económica de los medios de comunicación deberá hacerse “de manera excepcional, proporcional y acorde con los parámetros establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos” [p. 20]. El tribunal precisó que las decisiones administrativas o legales que desconozcan estos parámetros, serán consideradas arbitrarias e ilegales y deberán ser objeto de inaplicación por parte de las autoridades. En consecuencia, indicó que si el Estado injustificadamente impide, limita o restringe la actividad económica de los medios de comunicación, estos deberán ser reparados.

El Consejo de Estado observó que el Presidente de la República se encuentra facultado por ley para hacer alocuciones en televisión. Subrayó que el Presidente podrá dirigirse a los ciudadanos para que reciban información sobre temas de interés público y puedan conocer la posición oficial respecto de ellos. En este sentido, dicha facultad permite que los ciudadanos se formen una opinión informada y participen en asuntos de relevancia pública.

No obstante, el tribunal precisó que la facultad del Presidente de la República de hacer alocuciones en televisión no es absoluta. En este sentido, indicó que el mensaje que difunda el Presidente deberá ajustarse estrictamente a las siguientes condiciones: «(i) Que sea personal; (ii) Que verse sobre asuntos urgentes de interés público; (iii) Que sea necesario informar estos asuntos para la real y efectiva participación de los ciudadanos en la vida colectiva; y (iv) Que se relacione con el ejercicio de sus funciones” [p. 33]. Asimismo, reiteró que dicha facultad también está limitada por el principio de legalidad de las actuaciones de los funcionarios públicos. Este principio se materializa en la obligación de motivar todas las decisiones de la administración. En este sentido, cuando el Presidente de la República decida realizar una alocución deberá motivar esa determinación, no sólo a los ciudadanos al momento de realizar la intervención, sino previamente al medio de comunicación cuando solicita que el espacio sea concedido.

En este sentido, según el alto tribunal, “si el Presidente de la República al hacer una alocución televisiva no se ajusta a las condiciones previstas en la ley y señaladas por la Convención y la Constitución, su intervención será ilegal y dará lugar a una indemnización en favor del operador del servicio, pues estará limitando o restringiendo injustificadamente la actividad económica del empresario del servicio” [p. 34].

En el caso concreto, el Consejo de Estado indicó que la orden enviada a Caracol Televisión S.A de trasmitir la alocución presidencial carecía de toda motivación. Señaló que en dicha orden no se precisaron las cuestiones urgentes de interés público, relacionadas con el ejercicio de las funciones del Presidente, que requerían ser conocidas por la ciudadanía para lograr una participación efectiva en la vida nacional. El Consejo de Estado recordó que la multa impuesta a Caracol Televisión por la CNTV se basó, fundamentalmente, en el incumplimiento de dicha orden enviada al Canal. En este sentido, el Tribunal señaló que las multas impuestas por la CNTV al canal se fundamentaron en un acto ilegal por falta de motivación, y por tanto revocó la sentencia de la instancia inferior y decretó la nulidad de las resoluciones de la CNTV, absolviendo así al canal de la obligación de pagar las multas impuestas.